财政部 中国人民银行


财政国库管理制度改革试点方案


（2001年3月16日 财库[2001]24号发布）

　　根据党的十五届五中全会提出的积极推进财政预算制度改革的要求，为逐步建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，加强财政管理监督，提高资金使用效益，制定本方案。
　　 一、改革现行财政国库管理制度的必要性
　　我国现行的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。主要弊端是：重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。因此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
　　二、财政国库管理制度改革的指导思想和原则
　　财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。
　　根据上述指导思想，财政国库管理制度改革遵循以下原则：
　　（一）有利于规范操作。合理确定财政部门、征收单位、预算单位、中国人民银行国库和代理银行的管理职责，不改变预算单位的资金使用权限，使所有财政性收支都按规范的程序在国库单一账户体系内运作。
　　（二）有利于管理监督。增强财政收支活动透明度，基本不改变预算单位财务管理和会计核算权限，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的监督管理之下。
　　（三）有利于方便用款。减少资金申请和拨付环节，使预算单位用款更加及时和便利。
　　（四）有利于分步实施。改革方案要体现系统性和前瞻性，使改革目标逐步得到实现。
　　三、财政国库管理制度改革的主要内容
　　按照财政国库管理制度的基本发展要求，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。
　　（一）建立国库单一账户体系。
　　1、国库单一账户体系的构成。
　　（1）财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设
立分账册。
　　（2）财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户；在商业银行为预算单位开设零余额账户。
　　（3）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。
　　（4）财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户。
　　（5）经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户（以下简称特设专户）。
　　建立国库单一账户体系后，相应取消各类收入过渡性账户。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。
　　2、国库单一账户体系中各类账户的功能。
　　（1）国库单一账户为国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。
　　（2）财政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算；预算单位的零余额账户用于财政授权支付和清算。
　　（3）预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出活动，并用于预算外资金日常收支清算。
　　（4）小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的零星支出活动，并用于与国库单一账户清算。
　　（5）特设专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。
　　上述账户和专户要与财政部门及其支付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录。
　　在建立健全现代化银行支付系统和财政管理信息系统的基础上，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出，并通过各部门在商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。
　　（二）规范收入收缴程序。
　　1、收入类型。按政府收支分类标准，对财政收入实行分类。
　　2、收缴方式。适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。
　　（1）直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
　　（2）集中汇缴是由征收机关（有关法定单位）按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
　　3、收缴程序。
　　（1）直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
　　（2）集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。规范收入退库管理。涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定执行。
　　（三）规范支出拨付程序。
　　 1、支出类型。财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理需要，具体分为：工资支出，即预算单位的工资性支出；购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；转移支出，即拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、中央对地方的一般性转移支付等。
　　2、支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。
　　（1）财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，直接将财政资金支付到收款人（即商品和劳务供应者，下同）或用
款单位账户。实行财政直接支付的支出包括：
　　 ①工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付，拨付企业大型工程项目或大型设备采购的资金等，直接支付到收款人。
　　 ②转移支出(中央对地方专项转移支出除外)，包括中央对地方的一般性转移支付中的税收返还、原体制补助、过渡期转移支付、结算补助
等支出，对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项支出等，支付到用款单位（包括下级财政部门和预算单位，下同）。
　　（2）财政授权支付。预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支
出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。
　　财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定部门预算或制定改革试点的具体实施办法中列出。
　　3、支付程序。
　　（1）财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。
　　财政直接支付主要通过转账方式进行，也可以采取 “国库支票”支付。财政国库支付执行机构根据预算单位的要求签发支票，并将签发给收款人的支票交给预算单位，由预算单位转给收款人。收款人持支票到其开户银行入账，收款人开户银行再与代理银行进行清算。每日营业终了前由国库单一账户与代理银行进行清算。
　　工资性支付涉及的各预算单位人员编制、工资标准、开支数额等，分别由编制部门、人事部门和财政部门核定。
　　支付对象为预算单位和下级财政部门的支出，由财政部门按照预算执行进度将资金从国库单一账户直接拨付到预算单位或下级财政部门账
户。
　　（2）财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国
库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内，自行开具支付令，通
过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并与国库单一账户清算。
　　上述财政直接支付和财政授权支付流程，以现代化银行支付系统和财政信息管理系统的国库管理操作系统为基础。在这些系统尚未建立和
完善前，财政国库支付执行机构或预算单位的支付令通过人工操作转到代理银行，代理银行通过现行银行清算系统向收款人付款，并在每天轧
账前，与国库单一账户进行清算。
　　预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。
　　四、改革的配套措施
　　建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，是一项十分庞大和复杂的系统工程。改革方案的实施，不仅涉及到改变现行预算编制方法和修订一系列相关法律法规，建立健全银行清算系统、财政管理信息系统、财政国库支付执行机构等必需的配套设施，而且涉及到改变传统观念，摆脱旧的管理方式的束缚。这项改革对加强财政管理监督，提高资金使用效益，从源头上防范腐败，具有重要意义。各地区、各部门、各单位要从讲政治的高度，在国务院统一领导和部署下，相互密切配合，积极支持改革，逐步实现预期的改革目标。
　　（一）进一步推进预算编制改革。参照国际通行做法并结合我国国情，改革政府收支分类，科学地反映各类财政收支活动，细化预算编制，全面推行部门预算制度，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施国库单一账户制度创造条件。
　　（二）修订和制定相关法律法规和管理办法。修订《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》、《财政总预算会计制度》，以及相关税收征管法规、行政事业单位会计制度等；相应制定国库收入管理办法》和《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》，为改革提供法律保障。
　　（三）建立财政管理信息系统和国库管理操作系统。主要包括：预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；收入管理系统，监控税收和非税收入征收情况；国库现金管理系统，及时反映国库每天的收支和平衡状况；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；债务管理系统，全面反映国债发行、偿还和余额情况。通过上述管理系统，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。
　　（四）建立健全现代化银行支付系统。要改变目前我国全国性电子化银行清算系统尚不完善的状况，逐步建立健全中国现代化支付系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算业务的效率。
　　（五）建立财政国库支付执行机构。借鉴国际通行做法，建立财政国库支付执行机构。适当充实中国人民银行国库部门人员。财政国库支付执行机构专门负责办理财政直接支付和国库现金管理的具体业务，并进行相关的会计核算和监督检查等工作。机构人员主要从预算单位现有财务人员中选派。
　　（六）加强监督制约机制。财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度，财政国库部门要定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计；中国人民银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。
　　五、实施步骤和时间
　　2001年由国务院确定几个有代表性的部门率先进行财政国库管理制度改革试点。地方可根据本地情况自行决定改革试点时间和步骤。在总结经　验、优化和完善方案的基础上，2002年进一步扩大改革试点范围。暂未全面实施国库管理制度改革的部门和地区，可以对包括政府采购资金在内的一些专项支出实行财政直接拨付。在率先改革财政资金支付方式的同时，相应规范收入收缴程序。争取在“十五”期间全面推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。


建设银行


中国建设银行法规工作管理规定
建设银行


第一章 总 则
第一条 为推动建设银行系统法规工作顺利发展，加强法规工作管理，保障全行法规工作统一、协调、高效运作，促进全行业务健康、有序发展，制定本规定。
第二条 本规定所称建设银行法规工作，系指为防范和降低经营风险、保障建设银行依法经营、维护合法权益而进行的规章制度建设与管理和法律事务管理工作；建设银行法规工作管理，系指总行为加强对全行法规工作的统一管理、明确法规工作职责、规范法规工作程序而形成的法规
工作组织体系和制度体系。
第三条 本规定适用于建设银行各级行法规工作机构。

第二章 法规工作基本职责
第四条 总行法规部门基本职责是：
一、规章制度建设与管理
1．根据国家法律、法规及建设银行业务发展状况，设计、调整建设银行规章制度体系；
2．编制建设银行年度立法计划，并监督落实；
3．起草（或组织起草）对全行具有普遍规范作用的规章制度；
4．归口审查总行各部门起草的各项规章制度；
5．组织建设银行规章制度执行情况的检查工作；
6．定期进行建设银行规章制度的编纂及法规数据库的维护和追加数据工作。
7．定期组织建设银行规章制度的清理工作。
二、法律事务管理
1．研究国家新颁发的金融法律及与银行业务相关的法律、法规，及时向行领导提供有关法律信息以及建设银行应采取的法律对策；
2．研究建设银行新开办业务中可能出现的法律问题，并提出对策；
3．参与总行对外进行的重要业务谈判，对协议、合同的起草提供法律意见；
4．制订、审查重要业务文本标准格式；
5．审查总行各部门、直属机构对外签（出）具的非总行标准格式的各类经济合同、协议及其他法律性文件；
6．负责调解建设银行系统内部跨省分支机构间的经济纠纷；
7．建立和完善建设银行系统经济诉讼案件管理和报告制度，指导各级行在当地高级法院的一审案件，参与处理各级行上报总行的行内人员涉嫌犯罪引发的重大经济案件；
8．统一管理各级行在最高人民法院进行的诉讼活动，参与处理由最高人民法院受理、对建设银行有重大影响的经济诉讼案件；
9．归口管理总行对外聘请律师事宜；
10．管理涉及建设银行的行政复议和行政诉讼案件；
11．承办国家立法、司法及执法机关的法律征询工作；
12．为总行、省级分行业务经营活动提供法律咨询意见。
三、管理建设银行系统法规工作
1．根据国家金融法律、法规和建设银行业务发展需要，对系统法规工作提出年度工作重点和管理要求；
2．部署全行系统法规工作，组织专题研讨会等；
3．组织开展法制宣传工作；
4．培训省级分行法规工作人员；
5．检查、监督各级行法规工作的开展情况和有关规章制度的执行情况，组织系统法规工作机构开展调查研究工作；
6．组织开展系统法规工作的信息交流，及时传递法规工作信息。
第五条 省级分行法规工作机构基本职责是：
一、规章制度建设与管理
1．根据总行颁发的有关规章制度的要求，制订实施细则或操作规程；
2．对国家和地方权力机关或地方人民政府拟订的有关地方性法规、规章提供征询意见；
3．负责国家有关法律、法规、地方性法规及行内有关规章制度的编纂工作，定期组织本行规章制度的清理工作。
二、法律事务管理
1．对行内重大业务决策和业务活动提供法律意见，参与本行对外重要业务谈判及合同（协议）的起草、签订工作；
2．研究国家有关法律、法规，解决业务经营活动中出现的法律问题；
3．归口审查本行及直属机构对外签（出）具的各类经济合同、协议及其他法律性文件；
4．负责本行业务标准文本格式的审查，对总行制定的重要业务标准文本格式加以补充、修改，并报总行备案；
5．负责调解所辖行间的经济纠纷，参与总行对本行与外省行间经济纠纷的调解；
6．管理本行及所辖行经济诉讼案件，参与处理对本行有重大影响及因行内人员涉嫌犯罪所引发的经济案件，建立本行经济案件统计、分析和档案管理制度；
7．归口管理本行外聘律师事宜；
8．承办地方立法、司法和执法机关的法律征询工作，协助司法和行政机关执行公务；
9．为所辖行提供法律咨询服务。
三、管理所辖行法规工作
1．根据总行对年度法规工作的具体要求和部署，对所辖行法规工作提出具体安排；
2．建立和执行诉讼案件管理和报告制度及其他工作制度；
3．组织开展法制宣传和法律培训工作；
4．检查、监督所辖行法规工作开展情况和有关规章制度的执行情况，组织法规人员开展调查研究工作。
5．组织所辖行开展法规工作信息交流。
第六条 地市级分行、县级支行法规工作机构基本职责是：
一、执行总行、省级分行有关法规工作的各项要求，完成工作任务；
二、归口审查本行、直属机构以及所辖行需报本行审批的各类经济合同、协议及其他法律性文件；
三、对行内重要业务活动和决策提供法律意见，对本行和所辖行提供法律咨询服务；
四、管理或参与处理本行发生的经济诉讼案件，负责对诉讼案件进行统计、报告和档案管理，负责外聘律师事宜；
五、组织开展法制宣传工作；
六、协助司法和执法机关执行公务；
七、及时上报工作信息、经验材料和工作建议等。

第三章 法规工作组织体系
第七条 建设银行法规工作管理实行统一领导、分级管理。总行对全行法规工作统一规划、指导和组织协调；各级分支行法规工作机构根据总行的规定和要求，履行法规工作职责，完成上级行布置的工作任务，管理本行和所辖行法规工作。
第八条 除已独立设置的法规工作机构，建设银行法规工作归口各级行办公室管理。
第九条 上级行法规工作机构应对下级行法规工作进行管理、指导和监督，同时提供必要的保障和服务；下级行法规工作机构应严格执行上级行制订的有关工作制度，完成法规工作任务，及时向上级行报告法规工作动态、经验，提出工作建议。
第十条 在总行统一领导下，行际间的法规工作应加强交流和协作；建设银行发生异地经济纠纷，当地建设银行法规工作机构应予支持和协助，以维护建设银行整体利益，保障全行法规工作健康发展。
第十一条 法规工作人员基本素质要求：
建设银行法规工作人员应具备法学专业本科以上学历或具有律师资格，熟悉国家有关经济、金融、民事法律、法规及有关地方性法规，掌握建设银行基本规章制度，熟悉银行业务，掌握处理经济纠纷和诉讼的基本程序和方法，具备良好的职业道德和敬业精神。
第十二条 建设银行法规工作人员凡取得国家司法部门授予的律师资格的，可通过其他律师事务所申请领取律师执业证书，但不得代理与建设银行无关的律师事务。

第四章 法规工作制度体系
第十三条 法规工作研究制度
一、总行法规部门应及时对国家新颁布和即将颁布的金融法律及与银行业务相关的法律、法规进行研究，并向行领导提交研究报告，内容包括：（一）有关法律、法规信息；（二）有关法律、法规颁布后可能对建设银行产生的法律影响；（三）法律对策。
二、省级分行法规工作机构应根据工作需要及时对国家有关法律、法规及地方性法规进行研究，对法律、法规的贯彻及建设银行各项业务中面临的法律问题提出对策和建议，及时上报总行。
第十四条 法规工作请示制度
一、各级行法规工作机构处理法律事务工作，遇有对国家法律、法规及建设银行规章制度不明确的情况，应向上级行法规工作机构请示（重要情况需书面请示），得到明确签复后方可处理。
二、上级行法规工作机构接到下级行电话请示，如能立即答复的，应立即答复；如需研究或请示后答复的，应在接到电话后两个工作日内予以答复。
三、上级行法规工作机构收到下级行书面请示的，应予书面答复。
第十五条 法规工作报告制度
一、各级行法规工作机构应于每年度终了向本行领导及上级行法规工作机构提交法规工作年度总结报告。
二、省级分行法规工作机构向总行上报年度总结报告的时间为次年元月20日前。总结报告的内容包括：
1．全年工作计划完成情况；
2．工作中取得的突出成绩及经验；
3．工作中遇到的主要困难、问题及原因；
4．下一步拟采取的措施；
5．工作建议和要求。
三、各级行法规工作机构应严格按照《建设银行经济诉讼案件报告制度》的要求，及时准确地上报本行经济诉讼案件报表及其他需要上报的经济诉讼情况报告。
四、各级行对日常工作中发现的重要情况和问题，应随时上报上级行。
第十六条 法规工作计划制度
一、总行法规部门应根据国家立法情况及建设银行业务发展需要，于每年初向省级分行法规工作机构下达法规工作指导性文件，部署当年法规工作重点和要求；
二、省级分行法规工作机构应根据总行布置的本年度法规工作重点和要求，结合本行实际，提出本行法规工作年度计划，报主管领导审批后布置所辖行执行，并抄报总行。
第十七条 法规工作备案制度
各级行法规工作机构对下述文件、资料应留底备案：
1．对业务部门起草的规章制度提出的修改意见；
2．对法律性文件的审查意见；
3．向本行领导、上级行或有关部门提交的请示、报告及相应的答复、批复意见；
4．指导、参与或代理的诉讼案件资料；
5．对所辖机构间经济纠纷进行调解的有关资料。
第十八条 法规工作查询制度
一、地市级以上分行法规工作机构必须建立完整有序的法规资料库，其内容主要包括：
1．国家法律、法规数据库；
2．总行每年编发的《中国建设银行规章制度选编》（原《固定资产投资管理法规选编》）；
3．有关的地方性法规；
4．总行当年下发的所有规范性文件；
5．其他与法规工作相关的规范性文件。
二、各级行法规工作机构开展法律咨询工作必须有据可查，必须经过严格的法律、法规查询程序，在法规与法律不相一致时，以法律为准；在法规与本行规章制度不相一致时以法规为准；在地方性法规与总行规章制度不相一致时必须请示上级行法规工作机构，得到明确答复后方可处理
有关事宜。
第十九条 法规工作监督制度
一、上级行法规工作机构可根据本规定对下级行法规工作进行检查、监督。凡在检查或日常工作中发现下级行未按本规定有关规定执行的，应督促其限期纠正，到期仍不予纠正的，给予通报批评。
二、上级行法规工作机构对下级行法规工作实施监督时，在检查方式上总行法规部门可直接对地市级分行、县级支行法规工作进行检查，发现问题由省级分行法规工作机构负责。

第五章 附 则
第二十条 本规定实施后，《中国人民建设银行法规工作管理暂行规定》（1993年3月4日颁布）同时废止。
第二十一条 本规定由中国建设银行总行负责解释。
第二十二条 本规定自1997年1月1日起实施。



1996年11月25日