对建立民行检察监督告知制度的一点构想
一一兼析民行抗诉案案源不足的原因及对策

王保德

【关 键 词】 民行检察告知制度
【内容提要】 民行抗诉案案源不足是制约民行检察监督的一个重要原因，而宣传不力又是造成案源不足的关键所在．要改变绝大多数案件当事人不知民行抗诉为“何物”的现状，要保证所有民行案件当事人知道在认为需要时能通过民行检察监督维护自己的合法权益，就应当建立完备的民行检察监督告知制度．
检察机关作为国家专门的法律监督机关，在民事行政诉讼活动中，担负着维护国家法律统一正确实施的重要职责，进一步加强民行检察监督工作，是实现依法治国的必然要求。近年来，民行检察监督在实践中不断发展且日趋完善。从今年两高在十届人大一次会议上所作工作报告中所统计的数宇看，近五年来，全国检察机关依法提出民行抗诉案件69392件，应该说，监督工作成效显著。但与同期全国法院审理民行案件2362万件相比， 这3‰的抗诉率实在是少的可怜。
当然，笔者并不是希望民行抗诉案“多多益善”，但上述数字以及实践中民行检察监督的现状，实在不容乐观。笔者认为，除法律规定过于原则缺少可操作性等因素外，造成目前这一现状的根本原因还在于民行抗诉案源不足，民行抗诉案源的不足源于民行申诉案源的不足，而民行申诉案源的不足又是由于民行案件当事人对检察机关民行检察监督职权的了解不足，而造成这一了解不足的原因，当然是由于我们的民行检察宣传措施不力。虽然近年来检察机关自上而下一再强调民行检察宣传，一再开展民行检察宣传：又是传单又是报刊，又是单位又是乡村，又是咨询又是讲座，能想的都想了，该做的也都做了，但是，宣传效果依然不尽人意，不用说普通百姓，就是机关工作人员，知道民行检察、了解民行检察的又有几个?因此，要在目前人们对检察机关的民行检察职能知之甚少的现实状况下去解决案源不足问题，也只能是纸上谈兵。
笔者认为，要想从根本上解决民行抗诉案案源不足问题，就必须想办法：保证所有民行案件当事人及其他诉讼参与人，对检察机关民行检察监督职权有一个全面的、正确的、及时的了解；保证所有民行案件当事人及其他诉讼参与人，在认为诉讼程序违法、裁判不当、权益受损时能够依法向检察机关行使其申诉权。为此，笔者曾构想：可否通过建立民行检察监督告知制度，来解决案源不足问题?
所谓“民行检察监督告知制度”，就是由检察机关制作“民行检察监督告知书”，由人民法院将该告知书依法送达案件当事人及其他诉讼参与人，并由检察机关对人民法院的送达情况实行监督的一项诉讼制度。下面，笔者就建立这一告知制度的具体构想，谈谈一己之见。
一、“民行检察监督告知书”的制作
要想使民行案件当事人及其他诉讼参与人，通过检察监督依法维护自己的合法权益，就应当先让他们知道民行检察监督的有关规定。为此，笔者主张， 由检察机关为民行案件当事人及其他诉讼参与人专门制作一种明了实用的“民行检察监督告知书”。
笔者认为，在“民行检察监督告知书’’中，应当根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等规定，设置以下内容：(1)民行检察的性质、任务；(2)检察机关对民行案件可抗诉的情形(包括：对什么样的案件、在什么情形下、经过什么样的程序、启动及终止对申诉案件的审查、抗诉)； (3)民行案件当事人及其他诉讼参与人可向检察机关提起申诉的情形(包括：唧些人、对哪些案件、在什么情况下、在什么时间范围、向哪级检察机关哪个科室提起申诉)；(4)民行申诉案件当事人在申诉期间的权利和义务(包括： 免交费用、提交申诉书、答辩书、举证、申请调查取证、可索要的文书等)；(5)其它公民或组织的检举揭发；(6)当地民行检察部门的地址及联系电话等．
二、“民行检察监督告知书”的送达
过去，我们只是对已经到检察院申诉的当事人及其他诉讼参与人送达一份相关的“权利义务告知书”．这种送达，既不能对已经到检察院申诉的当事人及其他诉讼参与人提供多少便利，也不能让那些需要申诉但却不知道还有这条申诉途径的当事人及其他诉讼参与人到检察院申诉。在此情况下，民行科室办案人员候在办公室坐等 他人申诉的结果，只能是门庭冷落、案源不足．而且，实践中还有一些本应成为再审最有说服力的申诉理由，由于当事人在诉讼中不知道“民行检察监督”、不知道“多个心眼”收集证据，致使日后到检察机关申诉时，因无法再收集到相关证据来支持其客观真实的理由而不得不承担“申诉理由不足”的法律后果．类似情形不胜枚举．在当事人在为自己“不能举证”而懊恼之时，我们是否也该反思一下：司法机关尽到应有的告知义务了吗?
由此看来，要想解决这一“来被告知”及“告知滞后”的问题，就必须设法保障“民行检察监督告知书”及时送达每一位当事人及其他诉讼参与人．
根据《民事诉讼法》第一百一十四条“人民法院对决定受理的案件，应当在受理案件通知书和应诉通知书中向当事人告知有关的诉讼权利义务，或者口头告知”的规定，“向当事人告知有关的诉讼权利义务”是人民法院应尽的、法定的义务．而且，依照《宪法》第一百二十九条“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”、《民事诉讼法》第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，《行政诉讼法》第十条“人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督”的规定，人民检察院作为专门的法律监督机关，在民事审判及行政诉讼中，与人民法院之间应该是一种监督与被监督的关系。为此，笔者认为，应当要求法院在向当事人及其他诉讼参与人送达受理案件通知书和应诉通知书的同时，送达检察院制作的“民行检察监督告知书”，并按照《民事诉讼法》第七十七条至第八十四条以及《行政诉讼法》有关送达诉讼文书的规定执行送达(特别是要认真执行受送达人在“送达回执’上签收的规定， 以备日后检察机关查看送达情况时有据可查)。法院应当保障每一位当事人及其他诉讼参与人按时收到“民行检察监督告知书”．这样，不仅便于当事人及其他诉讼参与人了解民行检察职责，而且便于在诉讼中及时发现和收集可能引发日后申诉所需的证据材料，从而避免当事人不知申诉或不能举证之苦。
三、对“民行检察监督告知书”送达情况的监督
制作、送达“民行检察监督告知书”的目的，是为了使每一位参加过民事诉讼或行政诉讼的当事人及其他诉讼参与人，都知道检察院还有个民行检察部门，都知道民行检察是干什么的；都知道在诉讼中权益受损或遇有违法情形时，可以依法寻求民行检察监督途径来维护自身的权益、维护法律的尊严．要想真正实现这一目的，就必须保证“民行检察监督告知书”的依法送达。这是建立民行检察监督告知制度的关键所在，也是落实民行检察监督告知制度的关键所在．为此，笔者建议，同级检法两家(最好是高检高法两家)不妨就此问题联合发文，确定在执行该项制度中检法两家各自的权利和义务，明确送达目的、送达方式、送达时间、文书制作、文书内容等，特别是要明确检察机关对人民法院送达情况进行监督的时间、方式(如查阅法院卷宗中的“送达回执”、或就此“告知书”单另的“送达回执”限期回复检察机关)、以及违反该告知制度应承担的法律责任。这样，法院的“送达”才能有章可循，检察院的“监督”才能有据可依，民行检察监督告知制度才能规范、有序地付诸实施．这既有利于维护当事人的合法权益，又有利于完善检察监督制度，还有利于人民法院加强自我约束，何乐而不为呢?
建立民行检察监督告知制度，算不上什么“大的举措”．但是，如果检察机关能够切实有效地监督人民法院自觉执行该项制度，就能够实现所有民事、行政诉讼当事人及其他诉讼参与人对民行检察 监督的知情权，就能够保障每一位对生效判决裁定不服的当事人及 其他诉讼参与人适时选择向检察机关申诉的权利。
诚如是，则案源不足的问题，将不再成为“问题”。


中国工会特色探讨一二三

张喜亮


　　进入二十一世纪以后，中国加入了世界贸易组织，走上了市场经济的道路。一些人提出，融入了世界的中国，必须遵循国际规则，中国工会也必须走西方市场经济国家工会之路。中华全国总工会认真研究了中国工会面临的形势和任务，研究融入世界以后的中国工会面临的挑战，及时作出了《关于坚持走中国特色社会主义工会发展道路的决议》，这个决议指明了中国工会未来的发展方向。本文仅就中国工会之特色做一点粗浅的探讨。工会组织不是生活在一个超然的真空之中的，它总是在一个国家、一个社会、一个经济组织之中。不同的民族、不同的文化、不同的历史、不同的国家体制等等诸多因素，都决定了工会之不同。这些不同包括会员的成份不同、组织形式不同、社会作用不同等等，这许多的不同，就是其特色之所在。
　　特色之一：中国工会是执政党工作的有机组成部分
　　西方各发达的市场经济国家，其工会实际上也是不尽相同的。各国的工会与政党多有着千丝万缕的联系，这或许就是各国工会的共同点。如在法国和意大利就有共产党影响的工会，还有社会民主党影响的工会，也有基督教政党影响的工会。但是，各国工会与其社会各政党之间联系的程度和方式却是不尽相同的。在英国，其工党则是在英国工联的基础上建立起来的，先有工联后工党。但是，工党成立以后作为政党与工联的关系则渐行渐远，各自独立。
　　在中国却是另外一个情形。应当说，在大清帝国末年，中国各色的工会就出现了，但是，由于种种原因，这些工会对国家而言一直未能发挥较大的影响。1921年中国共产党成立，其纲领的核心内容就是领导中国的工人运动，在党的领导机构中设置了“劳动组合书记部”。劳动组合书记部，就是共产党领导工人运动的机关。此后，中国共产党的领导人亲自去煤矿、去铁路等工人集中的产业，以工人夜校、学习俱乐部为掩护，启发工人的阶级觉悟，直至成立工会组织。最典型的就是领导了1923年的京汉铁路工人大罢工，打出“劳工神圣”的口号，在1924年成立了中华全国铁路总工会。同时，中国共产党深入到形形色色的工会组织中，进行启蒙教育，改造这些工会组织，如深受无政府主义影响的工会、剃头师傅工会、码头工人工会等等，——这些工会均被改造成为了具有一定工人阶级觉悟的工会组织。1925年成立“中华全国总工会”。中华全国总工会成立以后，中国共产党组织领导工人运动的职能机关“劳动组合书记部”撤销，组织工人运动的使命就由中华全国总工会承担起来了。
　　由此可见，在中国，是先有中国共产党后有中华全国总工会，中华全国总工会一直承担着中国共产党领导的工运事业的使命。中国共产党与中国工会之间的关系是有其历史根源的，是一种特殊的关系。中国共产党执政以后，工会与共产党的关系也一直没有发生本质的改变，中国工会一直是以推动中国共产党全心全意依靠工人阶级的基本方针的贯彻落实，作为工作的主题。《中国工会章程》规定，中国工会是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级组织，《中华人民共和国工会法》也规定，中国工会坚持中国共产党的领导。
　　中国工会与中国共产党的这种关系，是历史形成的，也是不容改变的。中国工会与一直执政的中国共产党的这种关系，是任何国家的工会都不具有的特色之一。
　　特色之二：中国工会是统一的组织
　　现在也一些人在试图追求多元化的中国工会。这些人认为，市场经济是多元化的社会，利益的多元化必然导致社会组织的多元化。他们认为，事实上中国的社会阶层是多元化，有关学者的研究表明，中国实际上分为十大社会阶层，这些阶层有着不同的利益追求和社会价值观，如产业工人和公务人员是不同的利益价值观，企业的管理者和工人有着不同的利益价值观，城镇工人和农民工也有着不同的利益价值观。诸如此类他们被组织到一个工会当中，那么这个工会就不能真正代表这许多社会阶层的利益和维护其合法权益。因此，在中国也必须要像发达的市场经济国家一样，成立不同的工会，这些工会之间形成竞争，由此还可以防止工会的官僚化倾向，避免工会成为“工贼”。
　　其实，工会的组织形式，是由不同的国家、不同的社会历史背景及文化等决定。我们只能从这样的社会背景和历史文化中去思考，不能一概而论。即便是在发达的市场经济国家，工会也有着不同的组织形式，每个国家的工会组织也不是完全相同的，进一步说，其社会作用和工作的重点也不尽相同。近几年来，在发达的市场经济国家中，普遍出现了私有化的倾向，工会被有意或无意的来自政府或其它方面的势力用不同的方式所打压。在英国自撒切尔夫人做首相以来，英国工会就受到了极大压力，在美国布什做总统以来，劳联产联也感受到了类似的压力，工会会员组织率大幅度下降，其作用也开始削弱。面临这样的挑战，一些国家的工会也开始寻求组织的合并以增强工会的力量。日本工会近二十年来就处于一种比较困难的境地，他们也开始寻求团结起来增强力量的道路。
　　由此可见，工会组织的分散化和集中化，这不是问题的本质，而是形式的问题。不是说人们想怎样组织工会就怎样组织工会，不同的历史背景、不同的时期和不同的产业文化、甚至是不同的职工素质情况等等，诸多因素决定了工会的组织形式。无论是哪种形式，都有其历史的必然。中国工会与中国共产党历史上的渊源，决定了中国工会的组织形式。在共产党之前，中国也曾经有过五花八门的工会组织，如剃头师傅工会、无政府主义的工会、自由主义的工会、政府的御用工会、甚至还有那种黑社会性质的工会等等，这些工会的存在都是有其当时的社会背景的，也有其存在的客观性和必要性。但是，实践证明，这些工会是不能真正发挥其在国家政治、经济和社会生活中的作用，也很难实现其维护会员利益及权益的目的。中国共产党的出现以工人阶级觉悟和共产主义的理想教化劳工，把形形色色的工会组织统一起来了。统一了的工会越来越成为社会革命的政治力，量登上了中国的历史舞台，在中国共产党领导下实现了工人当家作主人民解放的理想。
　　中国工会统一的组织形式，也是历史形成的。尽管中国工会是一统的组织形式，但是，也不是没有区分的。在中华全国总工会的组织内部，也分为各种不同的产业工会及其他形式的工会如机关工会等等。所以，不能说中国工会的有统一的组织形式就不能代表和维护不同群体的职工利益和合法权益。比如近年来大量的农民工的出现及其合法权益受到侵害，中华全国总工会就及时地提出了“组织起来切实维权”的工会要求，把农民工组织到工会中来坚决维护其合法权益，这就是当前工会工作的一项重要的内容。当然，随着中国改革的深入和市场经济体制的发展，工会也面临着各种重大的挑战，中国工会也需要进行必要的改革以适应形势的要求，在维护职工合法权益和代表职工利益以及参与国家政治经济和社会生活方面，工会应当发挥更多更大的作用。但是，这不能是一定要成立多元化的工会组织的必然要求，多元化的工会组织形式也未必就能够比现行的工会组织形式发挥作用更好。在中国成立统一的中华全国总工会之时，就组织形式问题也是有过不同意见的，在争论中大家深刻地领会到这样一个道理即分散的工会不如统一的工会更有力量，——历史的实践也证明了这样的道理。统一的工会组织，这是中国工会的特色之二。
　　特色之三，中国工会是人民政府的支柱
　　工会与政府的关系，其实在不同的国家也是不一样的。一般说来，工会是政府的“压力集团”，工会扮演着第三势力的角色。在有的国家，工会和政府的关系也是相当特殊的，比如，在第二次世界大战之后的德国，史家一般认为，是先有工会即工会首先组织了国家的社会生活，尔后才有政府。因此，在德国，工会的地位和作用就特别大，德国甚至有劳资《共决法》。在以色列也是类似即先有工会，工会来组织人民社会生活，后有政府的成立。所以，以色列的工会在国家社会经济生活中也具有特别重要的作用，工会经济几乎成为了国家经济的基础。
　　中国工会和政府的关系则不同于其它国家，尽管工会也是先于新中国政府而存在的，工会不但不是政府的压力势力，却是人民政府的支柱。新中国的政府应当说是由中国共产党领导而成立的。但是，新生政权成立初期，却面临着各种反动势力的破坏，尤其是基层政权受到的破坏就更是严重。工会为新生政权的建立、巩固和发展作出了特殊的贡献。建国前夕，工会组织领导的工人“护厂运动”，为新中国的经济建设奠定了物质的基础；新中国成立后，工会向政府输送了大量的干部，建立和巩固了人民政府的权威。当时执政的中国共产党曾经有这样的评价：工会是向党和政府输送干部的“蓄水池”。所以总司令朱德称：工会是人民政府的支柱。按照马克思列宁主义的理论，在社会主义国家，工会不仅肩负着动员和团结职工建设社会主义的责任，而且还是政府工作的监督者，避免政府侵害职工和人民利益。中国工会法规定，国家保障工会的权益不受侵害，工会有权参与政府的工作。工会还承担着维护“工人阶级领导的、工农联盟为基础的，人民民主专政的社会主义的国家政权”之使命。以中华全国总工会为例，人民政府如国家劳动行政部门、国资监管部门的官员，担任着中华全国总工会的副主席。中国工会是中国政府的支柱：依法协助政府工作，同时也是中国政府的行政行为的监督者。最近国务院下发了各级政府贯彻工会法支持工会工作的通知，更加强化了政府和工会的这种特殊关系。
　　中国工会与政府的这种关系，是其他国家不具有的，这是中国工会的特色之三。
　　结束语
　　中国工会的特色还有很多的内容，坚持走中国特色的工会道路，在是历史和现实对中国工会的必然要求。但是，也不能因为坚持走中国特色的道路而拒绝工会的改革和进步。中国工会面临着时代的挑战，在当今世界资本全球化产业全球化的大背景中，中国工会也需要走向世界。但是，走向世界也不等于丢失自己迷失方向。随着中国的崛起，中国工会也必将对世界工人运动作出巨大的贡献，中国特色工会道路的理论也将丰富世界工会思想宝库。
2006.11