宁波市建筑垃圾管理办法
浙江省宁波市人民政府
宁波市建筑垃圾管理办法
宁波市人民政府令186号
《宁波市建筑垃圾管理办法》已经２０１１年５月１９日市人民政府第１０１次常务会议审议通过，现予发布，自２０１１年９月１日起施行。
市长 刘奇
２０１１年５月３１日
第一章 总 则
第一条 为加强建筑垃圾的管理，维护城市市容和环境卫生，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内建筑垃圾排放、运输、中转、消纳、利用等处置活动，适用本办法。
本办法所称建筑垃圾是指建设工程的新建、改建、扩建以及建筑物、构筑物的拆除、修缮、装修过程中产生的渣土、弃料、余泥、泥浆及其他废弃物。
第三条 市市容环境卫生行政主管部门是本市建筑垃圾管理的行政主管部门，负责组织实施本办法。市市容环境卫生管理机构受市市容环境卫生行政主管部门委托具体负责建筑垃圾管理工作。
县（市）区市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域内建筑垃圾的管理工作。
发改、建设、经济、规划、水利、环保、海洋、海事、公安、国土资源、交通等部门按照各自职责，协同做好本市建筑垃圾管理工作。
第四条 建筑垃圾处置应当遵循减量化、资源化、无害化、建筑垃圾产生者承担处置责任和陆上消纳为主的原则。
第五条 市和县（市）区人民政府应当加强建筑垃圾消纳场所、中转场所建设和资源综合利用工作。
建筑垃圾消纳场所、中转场所的可容纳量应当逐步与所接纳区域建筑垃圾的产生量相适应。
第六条 市容环境卫生行政主管部门应当会同规划、建设、国土资源、水利、海洋、海事、交通等部门编制本市建筑垃圾消纳场所和中转场所建设专项规划，并纳入城市总体规划。
第二章 建筑垃圾处置
第七条 县（市）区人民政府应当根据本市建筑垃圾消纳场所和中转场所建设专项规划，投资建设和经营建筑垃圾消纳场所和中转场所，并向社会公布消纳场所、中转场所具体位置和可消纳量。
任何单位和个人不得擅自设置建筑垃圾消纳场所和中转场所。
市和县（市）区市容环境卫生行政主管部门负责建筑垃圾消纳场所和中转场所具体管理工作。
第八条 县（市）区人民政府应当设立建筑垃圾处置场所建设专项资金，用于建设建筑垃圾消纳场所、中转场所和县（市）区之间消纳场所调剂补偿。
第九条 建筑垃圾处理费标准由价格行政主管部门会同市容环境卫生行政主管部门制定并公布。
建筑垃圾处理费包括建筑垃圾运输费和建筑垃圾处置费。
第十条 建设单位编制项目可行性研究报告或者项目申请报告应当包含建筑垃圾处置内容。
建设单位在建设工程招标时应当将建筑垃圾处置内容在招标文件中载明，并将建筑垃圾处理费作为非竞争型费用列入工程造价。
第十一条 施工单位应当委托按照本办法第十四条规定取得建筑垃圾经营服务企业资格许可的企业处理建筑垃圾，并与其签订建筑垃圾经营服务合同。
第十二条 建筑垃圾处理费结算实行审核监管制度。
施工单位和建筑垃圾经营服务企业应当根据建筑垃圾经营服务合同签订建筑垃圾处理费结算协议。建筑垃圾处理费结算协议应当约定由施工单位和建筑垃圾经营服务企业相互提供履约保证，并由银行等金融机构作为第三方进行管理。
建设工程开工前，建设单位应当将建筑垃圾处理费结算协议报市容环境卫生行政主管部门和相关行业行政主管部门备案。
第十三条 建设单位应当编制建筑垃圾处置方案，并在建设项目开工前报建设工程所在地县（市）区市容环境卫生行政主管部门备案。
建筑垃圾处置方案应当包括下列内容：
（一）建设项目名称、地点；
（二）建设单位、施工单位、监理单位、建筑垃圾经营服务企业的名称及其法定代表人姓名；
（三）运输期限、种类、数量；
（四）建筑垃圾污染防治措施；
（五）运输车辆和船舶、运输路线和消纳场所。
第十四条 申请建筑垃圾经营服务企业资格许可，应当具备下列条件：
（一）具有企业法人资格；
（二）配置符合规定的挖掘机、推土机、冲洗机等设备；
（三）具有２０台１０吨以上运输车辆及相应的驾驶人员和专用停车场，运输车辆具有合法有效的道路运输营运证件；
（四）从事水上运输建筑垃圾的企业应配置与码头靠泊等级相配套的２艘以上运输船舶，船舶具有合法有效的船舶技术证书和国籍证书，并按照标准定额配备足以保证船舶安全的合格船员；
（五）有１００平方米以上的管理用房和相应的办公设施；
（六）１０名以上管理、技术人员；
（七）有控制污染和突发事件预案；
（八）市人民政府规定的其他条件。
申请人的申请符合前款条件的，由市市容环境卫生行政主管部门作出准予行政许可的书面决定并颁发《建筑垃圾经营服务企业资格证书》；申请人的申请不符合前款条件的，由市市容环境卫生行政主管部门作出不予行政许可的书面决定并说明理由。
市市容环境卫生行政主管部门可以根据建筑垃圾经营服务企业发展情况，对本条第一款第三项、第四项要求的许可条件进行适当调整，报市人民政府批准后实施。
第十五条 任何单位和个人不得以欺骗、贿赂等不正当手段取得或涂改、倒卖、出租、出借或者以其他方式转让《建筑垃圾经营服务企业资格证书》。
第十六条 建筑垃圾经营服务企业资格许可有效期限为２年。
市市容环境卫生行政主管部门在建筑垃圾经营服务企业资格许可有效期限内组织有关部门对建筑垃圾经营服务企业实行信用考核，并把信用考核结果作为延续许可有效期的依据。
建筑垃圾经营服务企业信用考核的具体办法由市市容环境卫生行政主管部门会同建设、海洋、海事、公安、水利、交通等部门制定并组织实施。
第十七条 建筑垃圾运输车辆、船舶应当按规定位置喷涂所属企业名称、核定载质量和放大号牌。
建筑垃圾运输车辆、船舶在作业时，应当符合密闭化运输的有关要求，使用全球定位系统、船舶自动识别系统和倾废动态监管仪等监管设备，并接受市容环境卫生行政主管部门建筑垃圾监管信息系统的监控。
第十八条 陆上运输建筑垃圾的路线、时间由市容环境卫生行政主管部门会同公安、交通行政主管部门协商确定；水上运输建筑垃圾的路线、时间由海事管理机构会同水行政主管部门、海洋行政主管部门、交通行政主管部门协商确定。
第十九条 建筑垃圾运输实行联单和清运卡制度。建筑垃圾经营服务企业承运前，施工单位应当填写建筑垃圾数量、承运车辆船舶号牌、运输线路和消纳场所等事项，分别将联单提交建筑垃圾经营服务企业、所在地县（市）区市容环境卫生行政主管部门、消纳场所和中转场所经营管理单位。
建筑垃圾经营服务企业应当按照清运卡注明的路线、时间将建筑垃圾运至市容环境卫生行政主管部门确认的建筑垃圾消纳场所和中转场所，同时取得消纳场所和中转场所经营管理单位出具的建筑垃圾运输消纳结算凭证。
建筑垃圾经营服务企业应当凭市容环境卫生行政主管部门和施工单位核实的消纳结算凭证按照实际处置量结算建筑垃圾运输费。
联单、消纳结算凭证和清运卡由市市容环境卫生行政主管部门统一印制。
第二十条 建设工程施工现场、建筑垃圾消纳场所和中转场所应当符合下列要求：
（一）设置连续、密闭的围挡，并对围挡进行美化。在本市主要路段和市容景观道路及机场、码头、车站广场设置围挡，其高度不得低于２．５米。在其他路段设置围挡的，其高度不得低于１．８米；
（二）现场出入口道路应当进行硬化处理，并保持整洁、完好；
（三）配置车辆清洗专用水道、排水设施、污水沉淀设施、照明设施、消防设施、车辆高压冲洗设备和相关机械设备，并保持有效使用；
（四）运输车辆应当在除泥、冲洗干净、完全密闭后方可驶出作业场所；
（五）配有相应的管理人员和保洁人员，运营台账齐全；
（六）按照要求设置有效的视频监控系统和电子信息传输系统，并接受市容环境卫生行政主管部门建筑垃圾监管信息系统的监控。
建筑垃圾中转场所还应当符合下列要求：
（一）中转码头应当设置建筑垃圾临时堆场、分拣区及相应设备；
（二）泥浆中转池池壁牢固，贮存能力达到１０００立方米以上，配备２台以上泥浆泵。
第二十一条 建设单位、建筑垃圾经营服务企业和个人应当按照本办法的规定处置建筑垃圾，不得随意倾倒建筑垃圾。
禁止下列行为：
（一）向江河、湖泊、运河、渠道、水库管理和保护范围内倾倒建筑垃圾；
（二）向公路及公路用地范围和港口、航道内倾倒建筑垃圾；
（三）建筑垃圾混入生活垃圾、工业垃圾及其他危险废弃物；
（四）在建筑垃圾消纳场所和中转场所以外丢弃、遗撒、倾倒建筑垃圾。
第二十二条 任何单位和个人未经国家海洋行政主管部门批准，不得向海域倾倒建筑垃圾。
需要向海域倾倒建筑垃圾的，应当根据《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律法规规定报经批准后，在指定的海域范围内倾倒指定种类的建筑垃圾。
第三章 建筑垃圾资源化利用
第二十三条 建筑垃圾实行分类管理、集中处置，最大限度实现建筑垃圾资源化利用。
经济行政主管部门应当会同市容、环保、建设、规划、国土资源等部门制定建筑垃圾资源化利用专项规划，并组织实施。
建设单位应当根据建筑垃圾资源化利用专项规划制定建筑垃圾资源化利用方案，报市经济行政主管部门和市容环境卫生行政主管部门备案。
第二十四条 本市积极扶持建筑垃圾资源化利用项目，制定鼓励生产、销售、使用建筑垃圾资源化利用产品的优惠政策。
建筑垃圾资源化利用企业可以按照国家、省、市的有关规定享受税收减免、信贷、供电价格等方面的优惠。
第二十五条 新建、改建、扩建建设工程，在技术和经济许可范围内，应当优先采用建筑垃圾资源化利用产品。
第二十六条 经营建筑垃圾资源化利用项目的企业，不得以其他原料代替建筑垃圾生产建筑垃圾资源化利用产品。
第二十七条 建设单位应当优先使用工程建设中产生的可现场回收利用的建筑垃圾；对不能现场利用的建筑垃圾，按本办法规定交由建筑垃圾经营服务企业运至消纳场所和中转场所。
第二十八条 鼓励将不可现场回收利用的建筑垃圾调剂至其他建设工地。
施工单位应当将需要调剂建筑垃圾的信息发送到市容环境卫生行政主管部门建筑垃圾监管信息系统。
需要资源化利用建筑垃圾的单位，应当向所在地市容环境卫生行政主管部门提出申请，由市容环境卫生行政主管部门进行调剂。
第四章 监督管理
第二十九条 市市容环境卫生行政主管部门应当建立建筑垃圾管理信息系统，并与其他相关行政管理部门实现监督管理信息资源共享。
有关行政主管部门的下列监督管理信息应当实现信息资源共享：
（一）市容环境卫生行政主管部门提供的处置许可手续和监管信息；
（二）建设行政主管部门提供的施工许可信息；
（三）公安机关交通管理部门提供的车辆号牌信息、建筑垃圾运输路线和时间等信息；
（四）交通行政主管部门提供的建筑垃圾运输单位道路运输经营许可、车辆驾驶人员从业资格、查处公路及公路用地范围、港口航道内倾倒建筑垃圾案件等信息；
（五）有关行政执法部门查处违法行为的信息。
第三十条 有关行政管理部门因监督管理建筑垃圾处置活动需要其他行政管理部门协助提供相关资料或专业意见的，协助部门应当在七个工作日内提供相关资料或专业意见，不得推诿或者收取任何费用；情况复杂需要延期的，应当说明理由并承诺提供协助的期限。
第三十一条 市容环境卫生、水、海洋等行政主管部门在建筑垃圾处置管理中组织专项联合执法行动的，其他有关相关行政主管部门应当配合、协助。
第三十二条 有关行政管理部门在监督管理建筑垃圾处置活动中发现不属于本部门管辖的违法行为的，应当及时将有关违法行为告知有管辖权的行政管理部门处理。有管辖权的行政管理部门应当及时立案并依法进行处理。
第五章 法律责任
第三十三条 违反本办法第七条第二款规定的，由市容环境卫生行政主管部门责令其限期改正，并处３万元以上５万元以下罚款。
第三十四条 违反本办法第十条规定的，由政府投资主管部门依法在项目审批、核准、备案时予以处理。
第三十五条 违反本办法第十一条规定，施工单位未委托按照本办法第十四条规定取得建筑垃圾经营服务企业资格许可的企业而擅自排放、运输建筑垃圾的，由建设行政主管部门按照有关规定予以处理，并由市容环境卫生行政主管部门处５万元以上１０万元以下罚款。
第三十六条 违反本办法第十二条第三款规定，施工单位未将建筑垃圾处理费结算协议报市容环境卫生行政主管部门和相应行业行政主管部门备案的，由相应行业行政主管部门按照有关法律、法规规定予以处理。
第三十七条 违反本办法第十三条规定，未将建筑垃圾处置方案报市容环境卫生行政主管部门备案的，由市容环境卫生行政主管部门责令其限期改正，并处２万元以上５万元以下罚款；备案的建筑垃圾处置方案与实际情况不相符的，责令其限期改正，并处５０００元以上２万元以下罚款。
第三十八条 违反本办法第十四条规定，未取得建筑垃圾经营服务企业资格许可而擅自排放、运输建筑垃圾的，由市容环境卫生行政主管部门责令其限期清理，并处５万元以上１０万元以下罚款；逾期不清理的，由市容环境卫生行政主管部门代为清理，所需费用由违法行为人承担。
第三十九条 违反本办法第十五条规定，以欺骗、贿赂等不正当手段取得或涂改、倒卖、出租、出借或者以其他方式转让《建筑垃圾经营服务企业资格证书》的，由市容环境卫生行政主管部门予以撤销许可，并处３万元以上５万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十条 违反本办法第十七条第一款规定，未按要求喷印所属企业名称、核定载质量和放大号牌的，由公安机关交通管理部门按照相关法律、法规的规定进行处罚。
第四十一条 违反本办法第十七条第二款、第十八条规定，有下列行为之一的，责令其限期改正，并处５００元以上５０００元以下罚款：
（一）不符合密闭化运输有关要求的；
（二）未使用全球定位系统、船舶自动识别系统和倾废动态监管仪等监管设备的；
（三）不按规定的路线、时间行驶的。
违反本条第一款规定，陆上运输由市容环境卫生行政主管部门进行处罚；海上运输由海事管理机构按照相关法律、法规和本条第一款规定进行处罚；
第四十二条 违反本办法第二十条规定，建设工程施工单位未按要求实施管理的，由市容环境卫生行政主管部门或者建设行政主管部门按照法律、法规、规章的规定进行处罚；消纳场所和中转码头经营管理单位由市容环境卫生行政主管部门责令其限期改正，并追究相关经营管理人员的责任。
第四十三条 违反本办法第二十一条第二款第一项规定，由环境保护行政主管部门按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》的规定进行处罚或者由水行政主管部门按照《中华人民共和国水法》等法律、法规进行处罚。
第四十四条 违反本办法第二十一条第二款第二项规定，向公路及公路用地范围、航道、港口内倾倒建筑垃圾的，由交通行政主管部门或者海事管理机构按照《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国港口法》等法律、法规进行处罚。
第四十五条 违反本办法第二十一条第二款第三项规定的，由市容环境卫生行政主管部门责令其改正，并处５００元以上３０００元以下罚款。
第四十六条 违反本办法第二十一条第二款第四项、第二十二条规定，向陆地丢弃、遗撒、倾倒建筑垃圾的，由市容环境卫生行政主管部门责令其限期清理，并处１万元以上５万元以下罚款；向海洋丢弃、遗撒、倾倒建筑垃圾的，由海洋行政主管部门按照《中华人民共和国海洋环境保护法》进行处罚；逾期不清理的，可以代为清理，所需费用由违法行为人承担。
第四十七条 违反本办法第二十三条第三款、第二十五条、第二十六条、第二十七条规定，有下列行为之一的，由经济行政主管部门责令改正，并处１万元以上５万元以下罚款：
（一）未将建筑垃圾资源化利用方案报经济行政主管部门备案的；
（二）未优先采用建筑垃圾资源化利用产品的；
（三）以其他原料代替建筑垃圾生产建筑垃圾资源化利用产品的；
（四）未优先使用可现场回收利用建筑垃圾的。
第四十八条 违反本办法第五十一条第一款规定的，由市容环境卫生行政主管部门按处置量处１０００元以上２万元以下罚款。
第四十九条 市容环境卫生、公安、环保、海洋、海事、水利、交通等部门和街道办事处、乡镇人民政府及其工作人员有下列行为之一的，由其任免机关对其负责人、直接责任人员予以责令检查、通报批评，并责令改正；情节严重的，依法给予行政处分；给当事人造成损失的，依法应予赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反本办法规定许可建筑垃圾经营服务企业资格的；
（二）不协助相关行政管理部门进行建筑垃圾管理或应将案件移交给相关行政管理部门处理而未移交的；
（三）不按本办法第二十九条、第三十条规定监管管理信息未实现信息资源共享或者未提供建筑垃圾管理信息和相关资料的；
（四）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为。
第六章 附 则
第五十条 街道办事处、乡镇人民政府负责本辖区内零星建筑垃圾管理工作。居民委员会、村民委员会或物业管理公司受街道办事处、乡镇人民政府委托具体负责零星建筑垃圾管理工作。
第五十一条 需要处置零星建筑垃圾的单位和个人应当向工程所在地的居民委员会、村民委员会或物业管理公司申请办理处置登记，并自行或者有偿委托建筑垃圾经营服务企业将建筑垃圾运至指定的消纳场所和中转场所。
前款所称零星建筑垃圾，是指单位办公（营业）场所或居民住宅装修产生的十立方米以下建筑垃圾。
第五十二条 本办法自２０１１年９月１日起施行。《宁波市市区建筑垃圾和工程渣土处置管理办法》（２０００年５月１５日市政府令第７９号）同时废止。
在我国，法律文书释明制度出现于《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》。法律文书释明制度的核心是赋予法官释明权，释明制度的出现，促进了庭审的顺利进行，保障了当事人对法律及法律规则的知情权，是司法体制的一个进步。笔者经过对所在法院近几年来法律文书释明制度的研究和分析，发现现行法律文书释明制度存在一定程度的缺陷，撰写本文旨在与全体同仁共同探讨法律文书释明制度的完善方向，以期共同提高。
一、法律文书释明制度的概念
法律文书释明制度是指在当事人主张不充分，不正确或者当事人误以为自己提出的证据已经很充足时，主审法官行使释明权，就案件在事实和法律上向当事人进行必要的提示和讲解，使当事人能够有一个改正、补充和充分陈述案件事实及法律的机会。
二、法律文书释明制度存在的缺陷
（一）法官怠于行使释明权。当前，我国的民事审判方式改革引入了当事人主义的诉讼模式，法官依职权过多干预诉讼的情况逐步减少。但有的法官司法理念却又走向另一极端，过于强调程序的对抗性，法官中立性，裁判的被动性，认为当事人如因疏忽未提出相应主张而致败诉，责任在于当事人自己，法官只需依当事人主张的事实作出判决即可，致使有时诉讼的结果完全背离了公正，使得诉讼带有投机色彩，严重了影响当事人对于司法公正的信仰。
（二）法官惧于行使释明权。审判中如何正确行使释明权，对法官的能力素质提出了较高的要求。因为实务中对哪些问题需要释明、如何释明、释明到何种程度较难掌握，操作不当就易于出现纠问式的庭审、职权的探知或诉讼辅导等有悖于法官中立的情形。同时，行使释明权往往意味着对一方当事人进行援助，对方当事人容易产生误解，所以也不好把握。囿于自身的能力素质，为了避免给自己带来不必要的麻烦，明哲保身，许多法官不敢行使释明权。
（三）法官难于行使释明权。 释明权是法院的实务领域中的一个极具操作性的问题，但我国的民事诉讼法没有明确规定法官的释明权，只是在最高人民法院的若干司法解释中有所体现，如：《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三条第一款、第八条、第三十三条第一款、第三十五条、第七十九条第一款、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第二十条以及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款的规定。除上述的几条司法解释外，现有的法律再无其他规范。实际操作中，由于每个法官认识上的差异，对于应否释明、如何释明以及释明的内容应包括哪些等问题，个人掌握的标准不同，不自觉地表现出较大主观随意性很大，有损司法统一。
（四）法律文书释明制度在立法上存在缺陷
民诉法中关于释明权制度的规定是相当简单。释明权制度的核心是释明权的范围。它是法官行使释明权的法律根据。在我国的民事诉讼法立法史上，对于法官何时应行使释明权没有明确的规定，仅仅在最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》中才有明确的规定。且该规定仅是对法官对法律适用方面的释明权，而没有规定事实的释明权。纵观世界各国对释明权制度的立法，对法官事实释明权的规定是必不可少的，而且把法官对事实的释明权放在很重要的位置。在人民法院的审判实践中，需要法官对事实的释明时也是相当普遍的。我国民诉法对法官释明权的范围规定得很窄。由于法律规定的法官释明权的范围过于狭窄，因此，在审判实践中，法官行使释明权就属于过度行使释明权。因为立法上法官释明权范围的狭窄，导致在审判实践中法官行使释明权的无法可依，立法上的缺陷严重制约了法官释明权的行使。
（五）法官的素质存在差异
释明权的行使是法官的诉讼行为。它对于法官的政治素质和业务素质提出了更高更严的要求。要求法官尽一个善良正直有法律水平的人能力去行使释明。法官素质包括：第一，高尚的道德品质，要求法官做到公正、正直，忠于法律，忠于事实，秉公办案。第二，精深的业务知识，要求法官精通法律，并有娴熟运用法律的技能。第三，丰富的社会经验。对双方当事人的专业技能、法律知识、诉讼经验等方面能深入的洞察。从目前的法官队伍状况来看，关键是业务素质良莠不齐，不能适应行使释明权对法官所提出的高要求。
（六）对法律文书释明制度认识上存在误区
鉴于释明权制度在我国民事诉讼立法没有明确规定，对一些法官而言，释明权仍为一个较为遥远的法律概念，只是随着《证据规定》的实施才引起法官和社会公众的视野。因此，部分法官对释明权制度的价值、意旨、性质、范围和现实意义等仍存在认识上的误区，以致在实践操作中产生偏差和不当，造成当事人和社会公众对法官的中立地位错误认识。就当事人而言，基于我国长期以来实行职权主义模式，部分当事人实现权利的依赖性较强，认为只要将一张诉状送到法院后，就完全属于法院的职责范围，由法院履行当事人的主要诉讼义务，没有积极主动全面履行应负的举证义务。还有部分当事人对释明权制度缺乏认识，当法官依法向一方当事人行使释明权时，对方当事人就认为法官有意偏袒一方当事人或替其打官司，对法官的释明行为产生合理怀疑。
三、法律文书释明制度的完善方向
法律文书释明制度若想得到完善，必须要先做到以下三个方面：
（一）最大限度地实现实体公正。实现实体公正是司法程序追求的终极目标，是人们对现代司法的基本价值需求，也是司法人员的职责和义务。对于法院而言，要查清案件事实，只能通过证据才能将双方当事人之间的案件事实回复到纠纷发生时的状态，这就必然要求当事人的诉讼请求明确，证据确实充分。然而，由于当事人法律知识的欠缺，再加上对案件事实的片面理解甚至误解，导致当事人提出的诉讼请求不准确、不恰当，陈述意见不明确、不到位，以及提供证据不适当、不充分的情况经常出现。如果完全按照当事人主义模式和法院审判中通行的“不告不理”原则，这部分案件很可能被驳回起诉。这样一来，当事人对同一事实必然另行起诉，造成重复诉讼，增加了诉讼成本，降低了司法效率，影响了司法公正。规定法官释明义务就是在不放弃程序价值的前提下，倾向于对当事人实体权利的保护。在当事人不知如何进行诉讼时，法官必须履行释明义务，这样有利于查明案件事实，有利于了解当事人的真实意图，从而确保法院做出公正的裁判，使裁判结果得到民众的认同。
（二）充分合理地提高司法效益。法官释明义务的履行不仅能兼顾程序公正和实体公正，还能充分提高程序效益。通过释明，促使当事人提出充分、完整的诉讼资料，当事人与法院之间就如何适用法律进行交流和沟通，有助于发现案件的实质真实，并使当事人在诉讼中的程序主体权得到保障，防止了诉讼突袭，增加了当事人对法院裁判的接受程度，从而减少当事人的上诉、申诉，减少国家在二审和再审程序方面的经济成本，也降低当事人的诉讼成本。同时，法官进行释明时积极主动的姿态，符合我国大多数民众对司法的期待，有助于增强对法官的尊重，增加对司法的信任，加大司法的权威性，对社会行为起着正确的引导作用，有利于更好地维护社会秩序。
（三）及时有效地化解社会矛盾。诉讼程序极为繁杂，诉讼资料的提出、案件事实的陈述、法律适用的见解，不但一般人难以妥当处理，就是经过专业法律训练的律师，甚至包括法官也时常感到困惑。一个纠纷涉及多个法律关系，在当事人不知如何做出最有效最有力的主张而有可能导致败诉的情况下，法官明知如果当事人以另一法律关系作为诉讼基础则会胜诉，却闭着眼睛不告知。在对相关的纠纷可以利用同一诉讼程序解决的情况下，当事人变更诉讼请求可以更有力地维护自己权利的时候，法官明知却不提醒，既不符合诉讼经济的要求，又违背了纠纷一次性解决的目的，间接影响了社会公共利益和社会安全。因此，必须规定法官的释明义务，促使法官对当事人进行积极协助，以期达到纠纷一次性解决的理想。所以说法律文书释明制度未来完善的方向应从以下方面入手：1、对诉讼请求的释明，当事人提出的诉讼请求是法院审理案件的依据，当事人只有妥当提出诉讼请求才能达到实现权利保障的诉讼目的。当诉讼请求不清楚或不充分时，法官应当通过向当事人发问的形式，探求当事人的真实意思，促使当事人清楚表明诉讼请求或补充完善其诉讼请求。当诉讼请求明显不当时，法官更应该通过释明，促使当事人变更诉讼请求并提出新的诉讼资料。由此可见，将释明规定为法官必须履行的义务已是刻不容缓。2、对举证要求的释明，当事人之间有争议的事实，如果根据当事人提出的证据不能证明，就不能认定该事实成立。但如果当事人举证存在以下几种情况，法官应该进行释明促使当事人举证，而不允许直接依据证明责任作出否定的判断。（1）在当事人举证不充分的情形下，法官应该告知其继续举证。（2）在双方当事人对举证责任的承担有争议时，法官应该明确告知当事人由谁对该事实承担举证责任。（3）当事人提供的证据在形式上不符合法定要求，此时，法官应告知当事人所举证据的瑕疵情况，让其予以补正。如当事人只提供书面证言，应告知其通知证人出庭作证。（4）当事人提出的证据超出了举证期限，按照规定，人民法院审理时不组织质证，但对方当事人同意质证的除外。根据这一条，法院在组织质证前，应进行释明，告知当事人逾期提交证据材料是证据失权，即视为当事人放弃举证权利，对方当事人有权拒绝质证，告知后，再征询对方当事人是否同意质证。3、对法律观点的释明，在审判实践中，当事人对事实依据充分注意，而对法律依据往往漠不关心，辩论时对适用法律只字未提，法官对此也是听之任之，认为适用法律纯属法官的事，最后裁判下来，当事人因对法律的不解，败诉后大吃一惊，甚至会有受蒙蔽之感，使案件的公正性受到怀疑。因此，当法院查明的法律关系性质或者效力与当事人的认识不一致时，法官必须履行法律观点开示义务，向当事人解释法律，促使当事人正确理解法律规定并作出明确选择。这样，不仅使当事人打了一个明明白白的官司，而且也有利于法院查明案件事实，从源头上解决矛盾纠纷。4、在法院判决后，对双方在法律适用方面争议较大的案件进行判后答疑，可帮助当事人在充分了解法律后对自己案件的胜负作出比较理性的判断，减少不必要的上诉、申诉，实现息诉和保障社会稳定的目的。5、把握释明的限度，释明的限度是审判实践中难以把握的一个问题，由于释明不可避免会受到法官个人的价值取向、职业素养、性格爱好等因素的影响，极易混入法官主观随意性，导致释明不当。而不适当的释明又会招致当事人的不满，动摇其对法官中立和司法公正的信心。鉴于此，笔者认为应确立法官释明的原则首先是积极行使原则，规定在诉讼中法官应当积极履行释明义务，对依法应当履行而不履行或怠于履行释明义务的，法官应当承担一定的法律后果。其次，适度行使原则，释明只能在法定范围、依法定程序进行，应当以探知当事人真实意思为界限，不能干预当事人对自己实体权利、诉讼权利的处分，过度行使与不适当行使都应当承担一定的法律后果。再者是公正行使原则，应在当事人之间保持中立，不得有任何偏颇。最后是注意释明的行使方式，法官在进行释明时，一般应采用书面形式，采用口头告知形式的应当将释明的时间、地点、内容和法律事实依据制作笔录备查。审前的释明应在庭审中予以核实，庭审中的释明应公开进行，释明后对当事人的意见，应认真听取，并记录在案。在法官不当履行时，应该承担一定的责任。履行释明义务不当包括应当释明而未释明、不应当释明而进行了释明、释明超过必要的界限以及违反释明程序等情况。履行释明义务不当均可能损害当事人的程序主体权，导致对当事人诉权的侵害，构成程序瑕疵。法官的释明义务相对应的是当事人的诉讼权利，当权利受到侵害时，赋予当事人申请权。当法官怠于行使释明的情形下，由当事人启用申请权来提醒或促使法官正确和恰当地行使释明。赋予当事人异议权。当事人对法官采取的某些释明存有异议时，可以在诉讼中要求法官就其合理性作出解释。赋予当事人上诉权。因法官怠于行使释明或不当行使释明而可能影响案件正确裁判时，应该允许当事人以程序违法为由行使上诉权来进行救济，二审法院则根据程度轻重决定是否发回重审。
结语
当前，我国正处于社会转型的特殊历史阶段，不稳定、不和谐的因素逐步增多，越来越多的矛盾纠纷以诉讼案件的方式进入人民法院，人民群众日益增加的司法需求与现行诉讼模式不相适应的矛盾日益突出，这些对人民法院审判方式改革以及审判职能的延伸提出了新的更高的要求。法官释明所追求的是诉讼的公正，与追求“法律效果和社会效果的统一”是一致的。通过完善我国的法官释明制度，促使法官在审理案件时，对案件的事实和法律问题进行充分释明，认真对案件进行判前释法、判后答疑，给予当事人充分陈述意见的机会，让当事人把话说完不至于当案件判决时给当事人意外打击，有利于化解当事人的不满情绪，让当事人打一个明明白白的官司，从而促进社会矛盾纠纷的妥善解决，使法院裁判的案件达到案结事了的效果，增强当事人对法院的信任，有效减少涉诉信访案件的发生，维护社会和谐稳定。
（作者单位：河北沧州孟村回族自治县人民法院）