江苏省物价局省财政厅省环保厅


江苏省物价局省财政厅省环保厅关于印发《江苏省太湖流域主要水污染物排放指标有偿使用收费管理办法（试行）》的通知

苏价费〔2008〕18号 2008年1月9日



南京、无锡、常州、苏州、镇江市物价局、财政局、环保局：

经省政府批准，现将《江苏省太湖流域主要水污染物排放指标有偿使用收费管理办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中有什么问题，请及时向我们反映。



江苏省太湖流域主要水污染物排放指标有偿使用收费管理办法（试行）



第一章 总 则

第一条 为全面贯彻环保优先的方针，促进太湖流域环境质量的根本改善，充分发挥价格杠杆的作用，建立有利于太湖流域环保的价费机制，依法开展主要水污染物排放指标（以下简称排放指标）有偿使用，根据《财政部、环保总局关于同意在太湖流域开展主要水污染物排放权有偿使用和交易试点的复函》（财建函〔2007〕111号）、《江苏省太湖水污染防治条例》、《省政府关于印发江苏省太湖水污染治理工作方案的通知》（苏政发〔2007〕97号）等有关规定，制定本办法。

第二条 实行排放指标有偿使用的基本原则：

（一）总量控制，依法治理。环保行政主管部门应按照太湖流域总量控制和减排的总体要求，合理核定排放指标；有偿取得排放指标的排污单位，不免除其法定治理污染的责任和按规定缴纳排污费、污水处理费等国家、省规定规费的义务。

（二）统一政策，分级管理。省制定统一的收费办法，各地制定具体的实施细则，各级环保行政主管部门按照分级管理权限，核定排污单位排放指标并征收排放指标有偿使用费。

（三）积极稳妥，逐步推广。太湖流域开展主要水污染物排放指标有偿使用按“先试点、后推广”的工作步骤，在试点的基础上全面推行。

（四）占用指标付费，节约指标受益。通过有偿取得排放指标的形式，体现环境资源价值，形成“占用指标付费，节约指标鼓励、超占指标赔付”的有效机制。

（五）公示公开，社会监督。排污单位有偿取得的排放指标，必须按规定向社会公示，接受社会监督。

第二章 实施范围

第三条 本办法适用于我省苏州市、无锡市、常州市和丹阳市的全部行政区域，以及句容市、高淳县、溧水县行政区域内对太湖水质有影响的河流、湖泊、水库、渠道等水体所在区域内（以下简称太湖流域）直接向环境排放主要水污染物（化学需氧量、氨氮、总磷）并占用排放指标的生产经营企业（以下简称排污单位）。

2008年1月起，在纺织染整、化学工业、造纸、钢铁、电镀、食品制造（味精和啤酒）、污水处理行业开展化学需氧量排放指标有偿使用试点，对直接向环境排放且占用化学需氧量排放指标的排污单位征收排放指标有偿使用费。

氨氮、总磷排放指标有偿使用执行时间另行规定。

第四条 主要水污染物排入城镇污水集中处理单位实行处理的排污单位，暂免征有偿使用费，但应承担城镇污水集中处理单位有偿取得排放指标的合理成本。

第三章 排放指标的申报与核定

第五条 对排污单位排放指标实行按年度申报、核定的办法。

第六条 排污单位应当按照排污申报规定，在每年2月底前向环保行政主管部门申报当年排放指标。

第七条 环保行政主管部门按照总量控制和减排的总体要求及国家、省有关太湖水污染综合治理的规定，根据排污单位达标排放总量、排污申报及削减比例，在每年3月底前核定、下达排污单位当年可使用的排放指标，同时抄送同级价格主管部门、财政部门，并向社会公示。

第八条 新建、改建、扩建和技术改造项目（不包括淘汰项目）新增排放指标应满足总量控制和环境质量的要求，并经环保行政主管部门核准后，按本办法规定有偿取得，或通过招标、公开拍卖、二级市场购买等方式有偿取得。

第九条 排污单位发生改制、改组、合并或分立等变更行为的，其变更后的排放指标不得超过原核定的排放指标。确需增加的，按第八条规定执行。

第十条 排污单位排入城镇污水集中处理单位进行处理的，由城镇污水集中处理单位向环保行政主管部门申报排放指标。

排污单位应当向环保行政主管部门提供城镇污水集中处理单位接纳处理证明，不能提供的，按直接向环境排放行为处理。

第十一条 因环境违法行为被各级政府或环保行政主管部门责令关停、取缔的排污单位，其排放指标由环保行政主管部门无条件收回；排污单位自行关闭的，其未使用排放指标由环保行政主管部门按规定回购，回购的排放指标作为储备指标，在符合总量控制和污染减排的要求下可以有偿出让。

第十二条 每年3月底前，环保行政主管部门按照《排污许可证》管理权限及《主要污染物总量减排统计办法》，审核上一年度各排污单位排放指标的实际执行情况，作为排放指标有偿使用的核算依据，并向社会公布。

第十三条 环保行政主管部门会同有关部门建立排放指标交易平台，鼓励治污者参与交易，提高污染减排的效率。排放指标交易管理办法由省环保行政主管部门会同有关部门另行制定。

第四章 收费标准

第十四条 排放指标有偿使用收费标准由省价格主管部门会同省财政部门制定。

第十五条 制定、调整收费标准的原则：

（一）促进污染减排、资源节约和有效利用；

（二）促进经济结构调整、增长方式转变；

（三）促进污水集中处理和再利用；

（四）促进二级市场交易价格的形成。

第十六条 制定、调整收费标准应考虑以下因素：总量控制的规定、削减目标完成情况、环境资源的稀缺程度、污染治理的社会平均成本及地区经济发展水平等。

第十七条 “十一五”期间排放指标有偿使用收费标准另行下达。

第五章 征收管理

第十八条 排放指标有偿使用费按政府非税收入管理。由各级环保行政主管部门按照《排污许可证》管理权限负责征收，使用省财政厅统一印制的票据，实行收支两条线管理。

第十九条 环保行政主管部门确定各排污单位排放指标有偿使用费数额后，向排污单位送达“排放指标有偿使用费通知单”，作为排污单位缴纳排放指标有偿使用费的依据。环保行政主管部门应当同时建立排放指标有偿使用费征收台账。

第二十条 排污单位在接到“排放指标有偿使用费通知单”7日内，凭省财政厅统一印制的“非税收入一般缴款书”，到指定的商业银行缴纳排放指标有偿使用费。商业银行应当在收到排放指标有偿使用费的当日将资金缴入国库。各市县征收的排放指标有偿使用费由当地人民银行国库部门负责按1∶9的比例划缴，10%缴入省级国库，作为省级环境保护专项资金管理；90%缴入同级国库，作为地方环境保护专项资金管理。

第二十一条 排污单位对核定的排放指标总量、收费额有异议的，自接到通知之日起7日内，可以向发出通知的环保行政主管部门申请复核；环保行政主管部门在接到复核申请之日起7日内作出复核决定。

第二十二条 环保行政主管部门在收到排污单位排放指标有偿使用费后，应当与本年度下达的排放指标进行核对，核对无误后，在《排污许可证》中予以确认和记载，并在规定的期限内向排污单位发放或变更《排污许可证》。未取得《排污许可证》的排污单位不得向环境排放污染物。

《排污许可证》不得另行收费。

第二十三条 排污单位当年实际占用排放指标少于核定指标的部分，经环保行政主管部门审核确认的，其已缴纳的有偿使用费可在下一年度缴纳的有偿使用费总额中冲抵，或可按有关规定在指定的平台实行交易。

第六章 资金使用管理

第二十四条 排放指标有偿使用费纳入各级财政预算，专项用于太湖流域环境治理、环境监管能力建设以及排放指标交易平台的建设与维护。具体使用管理办法由省财政厅会同省环保厅另行制定。

第七章 罚 则

第二十五条 排污单位未取得排放指标直接或者间接向水体排放污染物的，或实际占用排放指标超过核定指标的，按《江苏省太湖水污染防治条例》予以处罚。

第二十六条 排污单位的主要水污染物未排入城镇污水集中处理单位处理，且弄虚作假的，由环保行政主管部门按有关规定处理。

第二十七条 对违反票据管理规定的，由财政部门按照《江苏省行政事业性收费和政府性基金票据管理暂行办法》对收费单位进行处罚。

第二十八条 收费单位要严格执行本办法规定的收费标准、收费范围。对违反规定乱收费的，按照有关法律法规规定由价格主管部门进行查处。

第二十九条 环保行政主管部门不按有关规定核定排放指标的，或分配的排放指标超过控制总量的，由上级环保行政主管部门纠正，并按有关规定给予处理。

第八章 附 则

第三十条 省环保行政主管部门应当会同省价格主管部门、省财政部门每年对排放指标绩效执行情况进行评估。

第三十一条 各级环保行政主管部门应到指定的价格主管部门申领、变更《收费许可证》，使用财政部门监制的收费票据，并按有关规定实行收费公示。

第三十二条 各市价格主管部门、财政部门、环保行政主管部门可按照本办法制定实施细则，并报省物价局、省财政厅、省环保厅备案。

第三十三条 本办法由省物价局、省财政厅、省环保厅按各自的职责负责解释。

第三十四条本办法自发布之日起实施。凡与本办法有抵触的，按本办法执行。

　　【内容提要】预防性羁押一直备受理论争议，但很多国家和地区都通过立法规定的方式明确确立了预防性羁押制度或者承认犯罪预防这一羁押理由，我国新修正的《刑事诉讼法》也承认了以预防犯罪为目的的羁押理由。面对预防性羁押适用的现实需要，只有通过立法严格规定其适用范围和适用条件，使预防性羁押的潜在做法制度化、规范化，才更符合　权保障与权力规制的目的。

【关键词】预防性羁押 未决羁押 先行羁押 刑事诉讼法修改 无罪推定



　　预防性羁押是一个较宽泛的概念，以特殊预防为目的、剥夺被处置对象人身自由的相应措施都可以纳入其中。⑴就刑事诉讼而言，大体可以将预防性羁押的概念划分为广义、狭义两大类。所谓广义的“预防性羁押”，是将“预防性羁押”等同于“未决羁押”，即认为预防性羁押就是在有罪判决生效以前对犯罪嫌疑人或被告人予以关押的一种制度，在羁押理由方面与“未决羁押”并没有显著的区别。例如在法国，1970年以前，其审判前羁押一直被称为“预防性羁押”（détention préventive），后改称为“先行羁押”（détention provisoire）。“当人们怀疑犯罪人有可能继续从事犯罪活动或者有可能为了逃避法庭审判而逃跑时，甚至有可能仅仅是采取各种手段阻止预审法官查明事实真相时（隐藏或销毁、湮灭证据，或者对证人施加压力），即使对受指控人实行司法监督的同时规定其履行特定义务仍然不足以阻止上述危险时，先行羁押看来是不可避免的。”⑵在意大利刑事诉讼法典中，也是采用“预防性羁押”的概念来指称所有的未决羁押措施。在布莱克法律词典中，预防性羁押（Preventive Detention）是指：“对在等待审判的过程中有逃跑危险、有伤害他人危险或实施其他违法行为危险的被告人，或有精神疾病可能造成伤害的人的监禁。”⑶在我国，也有学者将“预防性羁押”的概念等同于“未决羁押”来使用。⑷

　　从狭义的角度讲，“预防性羁押”是与“一般性羁押”相对应的概念，两者根据羁押目的的不同而被划分开来。其中，预防性羁押是以预防被追诉者再犯罪为目的的羁押，而一般性羁押是为了“确保被告于侦查及审判中出庭、确保判决确定后接受执行、确保其不会串证或湮灭证据”。⑸在狭义的概念之下，预防性羁押是“出于保护他人和作为社会整体的目的而对被告进行的审前羁押”，⑹“仅限于防止嫌疑人再犯新罪，以维护公共利益和维护公共安全。而其他诸如逃跑、自杀、妨害证据等防范内容（属于一般性羁押原因）不应包括其中。”⑺可以说，狭义的“预防性羁押”加上“一般性羁押”大体等于未决羁押（或广义的“预防性羁押”）的范围。⑻从学界有关预防性羁押的讨论来看，大多是从狭义的角度来界定预防性羁押的，本文也将从这一角度展开论述。



一、预防性羁押的理论争议



　　自预防性羁押出现以来，有关其是否具备正当性的争论就始终存在。在正反两方的激烈争锋中，否定和批判的观点占多数，但持赞同意见的也不少。概括而言，两方争论的焦点主要包括以下几个方面：

　　第一，预防性羁押是否有违无罪推定原则。无罪推定是刑事诉讼的基本原则之一。在预防性羁押的情境下，基于犯罪嫌疑人、被告人可能再次实施犯罪的预测而对其予以羁押有违无罪推定原则的要求，这是预防性羁押广遭诟病的主要原因之一。反对预防性羁押者认为，“所谓的再犯之虞的判定，是以被告过去所犯之罪为基准，显然认为可以从被告过去之犯罪来推定未来之犯罪，就如同以被告过去之前科来推定被告未来之犯罪一样，也就是有罪推定，更何况所谓的被告过去之犯罪，在此阶段还只是嫌疑而已！”⑼美国大法官Thurgood Marshall在United States v．Salerno案中曾经就无罪推定与预防性羁押之间的关系有过如下经典阐述：“捍卫无罪推定原则经常是困难的，有些时候为了坚持这个原则，我们必须付出很大的社会成本。但是，到最后，这些原则必定能保护那些无辜的人。当我们通过走捷径来处理我们认定是有罪的人，不仅那些被错误指控的人会被伤害，我们自己也最终将被损害。”⑽赞同预防性羁押者认为，无罪推定原则仅仅是作用于审判阶段的一项证据方面的原则，并不要求所有被追诉者在审前阶段亦被作为事实上无罪者来对待。⑾多数赞同观点还认为，作为未决羁押的一种，预防性羁押是刑事诉讼中可以容忍的必要的“恶”；各国刑事诉讼制度包括联合国《公民权利与政治权利国际公约》在内，都有未决羁押制度的相关规定；而在未决羁押的理由上，预防性羁押对无罪推定的违反并不比其他类型的审前羁押更严重。

　　第二，预防性羁押是否构成对公民个人自由、平等、公平审判等基本权利的侵犯。对于该问题，美国法理学家罗纳德·德沃金有过专门的论述。他认为，“不管社会大多数人受益与否，一个被指控的嫌疑人在审判之前是自由的。当然，在这些原则和实际需要之间可能存在着冲突，但是这里不是公平妥协的场合，如果原则受到玷污，那就意味着耻辱和悔恨。”⑿同时，罗纳德·德沃金也认为：“依据某人如被保释将会继续犯罪的预测而把他监禁起来等待审判的作法很可能是错误的”，“因为任何这样的预测，如果它是合理的，则它必须基于这样的观点，即一个人是一个具有某些特点的阶层的成员，这一阶层比其他阶层更容易犯罪。……然而，以对某一阶层的判断为基础就把某人关进监狱是不公正的，不管这一判断有多么准确，因为它否认了该人作为一个个人而要求获得平等尊重的权利。”⒀对此，我国台湾地区学者也提出，“所谓防卫社会、预防将来犯罪之发生，本属行政警察之作用，并非刑事侦查及追诉之任务，将危险防卫之概念引进羁押之理由中，因权力滥用之结果，犯罪嫌疑人或被告之人身自由将受不当之侵害。”⒁也有批评者从预防性羁押限制被告人身自由、构成审判前惩罚的角度，指出其触犯了被追诉者享有的防御权、公平审判权。⒂关于预防性羁押是否有违社会正义，赞成者认为，如果被告向法官明确表示：“你如果放我出去，我一定再犯罪”，难道不应该羁押此被告以防止其犯罪？释放被告难道与正义不相容？所以应该容许预防性羁押，但对于如何适用应该谨慎、正确。⒃而对预防性羁押是否妨碍被告行使防御权，有观点认为，事实上所有的羁押都会限制被告防御权的行使，并非只有预防性羁押才会如此，这也是羁押的决定应该特别谨慎的原因之一。⒄

　　第三，预防性羁押是否违反正当程序。在美国，有批评家认为，有关预防性羁押的法律之所以违宪是因为它们缺乏足够的正当程序保护。具体地说，颁布的大多数州法律只是模糊地界定危险性，允许没有作出明确的危险认定就可以羁押被告人，并且没有提供充分的程序保障以保护被告人免被错误地认定具有危险性；而且，即使审前羁押制定法在表面上是合宪的，但适用到具体案件中也可能违宪。⒅对此，美国联邦最高法院在United States v．Salerno案的判决中指出，被羁押者根据保释改革法享有包括获得律师帮助、出示证据、反询问控方证人以及要求控方通过清晰可信的证据支持己方观点等多项权利，而法官在作出羁押决定时要提供书面理由。因此，联邦最高法院认为在这些权利的保护下，审前羁押的程序并不违背美国宪法修正案规定的正当法律程序。⒆

　　第四，预防性羁押是否有悖强制措施的本质属性。在传统大陆法系国家和地区，强制措施被界定为程序性保障手段，其基本属性为诉讼性与保证性⒇。即使在美国，学者们也认为，审前羁押唯一的合宪目的是保护审判程序。(21)基于上述认识，反对观点认为，以预防再犯罪为目的的预防性羁押与强制措施的本质属性是相违背的。例如，有学者指出：“本来，羁押乃为保全被告之最后手段，而非为预防被告再犯之手段；犯罪之预防乃行政执行法或是保安处分执行法之范畴，而非属刑事诉讼法之范畴。”(22)也有学者提出：“预防性羁押与羁押之制度根本格格不入，因为预防性羁押是预防未来犯罪的保护社会安全措施，已经脱逸羁押原来保全追诉、执行的目的。”(23)对此，赞同预防性羁押者认为，“这样的说法基本上并未清楚地说明，为何羁押制度只能为了保全本案追诉与执行的目的存在，而不能增添新的目的……事实上，在刑事程序中加入一个带有行政目的之羁押原因，真正需要去思考的，是再次国家能被赋予多大的行为尺度？针对这样的行为，我们应该用什么样的原则加以审查？”(24)“尽管审前羁押应当努力确保刑事审判的进行，但是也存在其他的同样被认为是审前羁押合法目的的一些目的。”(25)

　　第五，预防性羁押是否具备对社会危险性的科学统计依据。预防性羁押是基于某人存在可能实施犯罪的重大危险而适用的，因此对危险性的评估、预测是否准确是预防性羁押适用中的关键问题。“如果审判法官不能预测危险的行为，那么审前拘押就不可能与减少审前犯罪的目的合理有关。”(26)批评预防性羁押者指出，“虽然被保释的被告所实施的犯罪被认为是‘打击犯罪中面临的主要问题之一’，但有关这种犯罪数量的统计却是零碎的，而且也没有相关信息显示这种犯罪能够被提前预测或预防。”(27)有数据显示，只有20％被预测危险的被告人如果被释放会确实犯暴力罪行，几乎没有理由相信法官的危险性预测会比这更准确。(28)对此，支持预防性羁押者认为，一些被告人具有明显的危险性，例如其具有非常多次犯罪记录等，以至于法官被强烈驱使不能在审前释放他们。(29)

　　第六，预防性羁押是否不利于被追诉者的再社会化。有学者提出，预防性的羁押理由并不利于刑事政策，因为这种羁押有着众所皆知的极不良的执行条件，即违反再社会化的短期自由刑。(30)反对上述观点的学者指出，“这样的论点并未掌握预防性羁押在刑事政策上的意义。预防性羁押的执行是为了保护社会安全，从来不是为了受拘束者的再社会化……以减损自由刑之再社会化功能的角度去衡量羁押的正当性，是一种误会。”(31)

　　预防性羁押的理论争议之大，从上述多个角度的正反两方意见对峙可见一斑。总体而言，反对预防性羁押的观点主要是从刑事诉讼的基本理念和未决羁押制度的应然层面提出的，而肯定预防性羁押的观点则更多地是从现实需求的角度予以论证的。



二、预防性羁押的立法例



　　与上述争锋相对的理论争议不同，预防性羁押在司法实践中呈现出“高歌猛进”的发展趋势。从各个国家和地区有关预防性羁押的规定来看，大致可以分为两种情况：第一种是在立法中明确规定预防性羁押制度，采取这种方式的主要有德国、澳大利亚以及我国台湾地区；第二种是虽然没有明确规定预防性羁押制度，但事实上包含或承认以预防犯罪为目的的羁押理由，例如英国、美国、法国、日本等。

　　（一）明确规定预防性羁押的立法例

　　德国是在立法中明确规定预防性羁押制度最为典型的一个国家。在德国，虽然预防性羁押一直饱受学界批判，但立法规定的适用范围却越来越广。1935年，纳粹在羁押理由中增加了两项规定：持续的危险性及造成公众的不安。依此，当衡量犯行之轻重以及因此罪行所造成的不安已达无可容忍被告再继续享有自由时，则羁押理由即告成立。(32)虽然上述羁押理由在二战后即遭废除，但由此也开启了德国在预防性羁押问题上不断发展的立法进程：1964年，德国刑事诉讼法修正法又将危险性规定为羁押理由，但将其限定在性犯罪案件中；1972年，进一步扩张预防性羁押的范围，将其适用于暴力犯罪、财产犯罪、烟毒犯罪及公共危险罪；1989年，通过刑法修正法将上述适用范围延伸至《刑法》第125a条的犯罪行为。(33)目前，德国的预防性羁押适用于有重要理由怀疑犯罪嫌疑人实施以下犯罪行为的情形：1．犯有与被保护人发生性行为、利用职务之便实施强奸、奸污儿童、强奸或强制猥亵罪；或者2．再犯或连续犯有情节特别严重的妨碍社会秩序、以危险方法伤害他人、伤害被保护人、致人重伤、故意重伤、伤害致死、情节特别严重的盗窃、携带武器进行盗窃或结伙盗窃、抢劫、敲诈勒索、职业性窝赃、诈骗、纵火等危害公共安全之罪以及重大毒品犯罪。就预防性羁押是否正当的问题，德国联邦宪法法院曾针对有关性犯罪的预防性羁押作出裁判，认为在极其例外的情况下，为保护社会大众免于遭遇重大性侵害犯罪而发动羁押并不违宪。(34)据统计，在2000年，前西德各州共有1071人被采取了预防性羁押措施。(35)

　　澳大利亚于2005年12月6日出台的《2005年第2号反恐怖主义法》对预防性羁押作出了明确规定。该法第四编“控制性和预防性羁押的命令”对1995年《刑法典》的相关内容进行了修改和增删。根据该法规定，基于以下目的，对犯罪嫌疑人可以进行短期羁押：（a）防止即将发生的恐怖主义行为；（b）为保全证据，或者涉及到了最近的恐怖主义行为。同时也规定，犯罪嫌疑人在下列情况下，对其适用预防性羁押：（a）有合理理由怀疑犯罪嫌疑人：（ⅰ）将要实施恐怖主义行为；（ⅱ）持有与恐怖主义行为的准备、实施相关物品；（ⅲ）已实施恐怖主义行为的预备、计划行为。（b）预防性羁押可以预防恐怖主义行为的发生。（c）根据第（b）项的规定，对犯罪嫌疑人羁押是正当的。(36)

　　我国台湾地区于1997年“刑事诉讼法”修订中增加了第101条之一第一项规定：“被告经法官讯问后，认为犯有下列各罪，其嫌疑重大，有事实足以认为有反复实施同一犯罪之虞，而有羁押之必要者，得羁押之……”该项规定直接确立了台湾地区的预防性羁押制度。之所以在强调人权保障的司法改革潮流中增设预防性羁押，其修法理由是：“当前治安败坏之际，被告有继续或反复实施同一个犯罪倾向，如犯家庭暴力、纵火、恐吓取财、诈欺等罪行，将犯人放出去，其可能再次实施，如此将对社会造成安全上的威胁”。(37)台湾地区上述修法内容公布之后，虽然招致各界批判，但预防性羁押在司法实践中的运用却日趋频繁(38)，而立法有关其适用范围的规定也呈日益扩大之趋势。2001年6月，台湾地区“刑事诉讼法”有关预防再犯羁押的上述条款又被修正，增加了可以实施预防再犯羁押的具体罪名。(39)

　　上述国家和地区有关预防性羁押的规定虽不尽相同，但也包含一致之处，主要有以下几方面：