对监狱二级管理体制下警长工作的认识与思考

李成、朱延才

内容摘要：监狱实行二级管理后，增设了警长职位。由于这是一项新生事物，如何认识警长工作在监区乃至整个监狱工作中的重要性，发挥警长岗位不可替代的职能，还需要在工作中不断地摸索和总结，最根本的是要给予警长角色一个准确的定位，确保责、权、利相对应，这样才能使警长的职能作用发挥到最佳，符合改革的初衷。

关键词：监狱二级管理 警长 职能

随着社会的高速发展，监狱押犯构成正发生着巨大的变化，暴力型罪犯、高智商罪犯和“三涉”犯的增加，使监内狱情愈加复杂。监狱原管理层级组织结构明显已无法高效运转，效能的低下，将有可能造成监狱工作局部和全面的被动。因此，监狱实行二级管理，增设警长一职，对于构建一个加快决策速度、实施快速反应的新的管理机构成为必需。但监狱工作实施扁平化二级管理并不是包治百病的灵丹妙药，作为新生事物，二级管理在运行中，特别是运行初期，必然会产生这样或那样的问题，尤其是设置警长职位的初衷是否能够得到实现，其职能作用发挥得怎样，又需要采取哪些措施来突破现状？笔者认为很有必要对这些问题进行探讨。现对警长工作浅谈几点认识和思考，以期引玉。
一、警长工作的现状
（一）“问题终结者”现象
这种现象大多存在于刚调整后的监区。所谓“问题终结者”现象就是指监区领导比较热心队伍建设、民警管理和监区事务的宏观管理、决策，把监区内有关罪犯的问题，特别是一些 “疑难杂症”交给警长处理，警长冲锋在监区工作一线攻坚克难。二级管理后，个别监区领导十分欣赏警长解决问题的能力，给予警长足够的信任。监区发生的罪犯问题特别是重大的改造问题、生产问题，如对有自杀、暴力危险的罪犯进行教育，对屡教不改、屡犯监规类罪犯的管控，如何解决罪犯中一些群发性问题，如何调动罪犯的劳动积极性、提高经济效益等问题直接交给警长处理，而警长凭借丰富的工作经验也往往是药到病除，但警长的工作负荷增大了，久而久之，解决问题的积极性逐渐降低。“问题终结者”现象其实质是过分夸大了警长的职能，削弱了监区领导的职能。
（二）“鸡肋”现象
二级管理中，监区领导取代了三级管理中分监区长的角色，警长不再是一个独立责任单位的负责人，对监区民警也不再如分监区长管理分监区民警那样有考核处罚权，监区民警直接听命于监区领导，对警长的敬畏度降低。警长虽有“协助”之职，但实际工作中有职无权、有心无力，无处发挥，有时顶替普通民警的岗位做些带值班事务，有时又安排在监区领导的位置，发号施令、进行决策，充当“赶场人”的角色。警长角色定位不清，食之无味、弃之可惜，形同鸡肋。
（三）“万金油”现象
有些监区虽然实行了二级管理，但由于“惯性”使然，监区民警和罪犯依然把警长看成以前的分监区长，大大小小的事务乐于向警长汇报，期待警长的解决。监区领导专注于一些重大问题上面，对日常事务事前拍板、事后审核，至于过程和细节则放心交给警长去办。监区哪里有事情，哪里就出现警长的身影，改造方面、生产方面、日常生活方面……“有问题找警长”成了监区里的一道独特风景。普通民警则习惯于按指令行事，不愿意参与管理。这种现象实际上是把警长当作监区的“管家”或“保姆”。
二、原因分析
（一）监狱管理体制改革引起起认识上的偏差
不可否认，监狱三级管理体制在当时的历史背景下曾取得了巨大的改造成绩，推动了监狱整体工作的开展。但所谓“水能载舟、亦能覆舟”，生产力的发展和时代的进步，使二级管理体制成为必然。改革不仅仅是名称的变化、机构的减少，更重要的是要消除三级管理体制下机构庸肿、人浮于事、权责不明、作风拖沓、行政管理成本大、工作效率低下的弊病，实现机构合理、人员精干、权责清晰、管理高效的追求，警长的设立亦是同理。改革是必然的，但又是全新的，没有现成经验可循，要“摸着石头过河”，应允许改革做实验、犯错误，允许它有一个循环往复再提高的过程，二级管理如此，警长亦如此。改革是科学的，慎重的，结果是客观的，但“天地虽大，视野不同”，不同的世界观、方法论、文化层次、工作经历、岗位分工都可能对警长分工作出各异的解读。且改革之初，各监狱也没有对“警长”的概念外沿和权责作出明确合理的框定。这造成了监狱工作实践中对警长角色定位不准的现象。部分民警不能清醒地认识到这一点，仍醉心于三级管理模式所取得的工作成绩，习惯于用以前的经验、心得指导自己的工作，用以前的管理模式管理当前的事务，这必然使警长工作走上歧路。
（二）对警长角色定位不准
纵观各个监狱设置警长，其本意不外乎以下几点：一是培养监狱后备人才的需要。二是作为实施二级管理后安置监狱中下层领导干部的渠道。三是政治上体现从优待警，组织上缓解基层警力紧张的考量。但不管出于什么原因，各个监狱对警长的定性上无一例外为：既不是监区领导，又不同于普通民警，低于“官”高于“民”，处于两者的中间状态。这种定性可以用清晰的文字来描叙，但却不具有实践操作性。监区实际工作中，警长的使用上往往是左右摇摆，警长向“官”上发展，即警长监区领导化，亦即警长职能的强化；向“民”上靠拢，即警长普通民警化，亦即警长职能的弱化。警长职能的强化，寓予警长决策权、指挥权、管理权、考核权；警长职能的的弱化，则把警长等同于普通监区民警。警长这种使用上的分歧则直接决定了警长是否以管理者、指挥者还是以服务者、实干者的身份出现在监区，然无论怎样，都与监狱设立警长的本意相悖，所谓“皮之不存，毛将焉附”，警长一人扮演多种角色，当然进退失据，事倍功半。
（三）权力分配体系不科学
责、权、利相结合，是行政运行的基础，也是考核一个单位、领导工作优劣的标尺。相对于三级管理中的分监区长，警长不再是一级独立单位的负责人，当然也失去了决策、指挥、考核等领导职能。随着领导权力的失去，其责任和利益也必然要求削减，但实践是利益调整了，责任却还在。从目前各个监狱对警长的设置上看，都是定义为“协助”监区领导抓好监区各项工作。但协助标准太过宽泛，就像一个大麻袋，林林总总的监区事务都在其中，协助本身在实践中也不容易操作：监区领导作出决策，警长具体执行算是协助；警长和监区领导共同决策再执行算是协助；获得监区领导的首肯独自作出决策然后执行也算是协助。且在警长具体的执行中也多多少少要对民警或罪犯进行管理和考核，对其中的子问题作出判断和决策。另外对协助的“度”和“沿”，目前各个监狱并没有作出明确的规定。但可以预见的是警长做每一件事情，都蕴含着风险，改造工作无小事，“谁主管谁负责”、“首问制”的责任问责机制都是悬在警长头上的一把利剑，万一出了事，轻则通报、经济处罚，重则丢饭碗。有职无权，责任重大，成为制约当前警长工作良性发展一道难过的坎。
三、对策和思考
（一）深化监狱管理体制改革，加强教育和培训
改革中出现的问题心须以改革解决之。要不断推进监狱管理体制改革，优化二级管理体制的用人体系、权责体系、考核体系，加快磨合二级管理体制下的岗位分工、权力分工，以早日凸显新管理体制下警长工作的推动性；要加大基层调研力度，深入到基层一线，观察基层工作运行规律，分析警长工作出现瓶颈到底是结构上、观念上的原因，还是操作上的原因，倾听监区不同层面的民警对警长工作的意见和建议，为推动警长工作良性发展提供实践上的依据；要适时采取纠编与矫正措施。用对立统一的矛盾论来看待监狱的体制改革和警长工作现状，动态理性地看待警长工作中存在的问题与困难，适时出台有关规章制度，进一步框定警长职务的内涵和外延、理顺警长与监区领导、基层民警间的分工与协作；要完善考核机制，遵循“责、权、利”相一致的考核理念，加强结果考核，突出过程考核，确保各司其职、人尽其才。
另外，还要加强民警的思想教育，不仅是普通民警，还包括监区领导，消除他们因体制改革而产生的思想震荡，真心迎接改革。监狱二级管理的目的，并不仅仅是管理机构层级和管理人员的精减，更应该体现在处置狱内事件的反应速度和办事效率的提升上，但由于传统管理思想的根源蒂固，以及普通民警参与管理主动性不强等多方面原因，监狱工作效率并没有明显提高。因此，对于监区领导来说，要帮助他们调整好工作心态和角色，该放权的要放权，该“沉”下去的要“沉”下去，让他们认识到警长的设置是监狱工作大局的需要、是改革的需要，认识到警长一职的重要性和必要性，支持、辅助警长的工作，减少工作中的碰撞；对普通民警，应加强对他们的思想教育和技能培训，增强他们的工作责任感、使命感，增强独立工作能力，使监狱工作效率在“团队环境”中提高。
（二）塑造清晰准确的警长角色定位
警长工作要想取得突破性的进展，必须给自身一个十分清晰的定位。结合各个监狱的实践看，警长总是处于“协助者”的角色，然而也正是“协助者”其内涵和外延太过宽泛才导致警长工作无法实现质的飞跃，窃以为应该对此如下理解：
1、警长是监区必要的协调者
一则广告说得好：再好的戏，没有声音也出不来。二级管理下的监区，罪犯大都在200人左右，监区民警数十人不等，监区事务纷坛复杂，互相干扰，监区领导不可能事必躬亲，针对每个人每件事都发出指示，即便发出指示，说不定也会产生曲解，这就凸显出协调的重要。作为警长，其首要工作就是协调，让决策者的声音响彻监区的每一个角落。
（1）搞好上行协调。及时向监区主分管领导汇报当日或近期的工作事项性质及进展程度，分析各项事务的轻重缓急，建议领导采取针对性的措施，请示下一阶段的任务，坚决落实领导的指示。
（2）搞好下行协调。主动向监区民警传达监区领导的指示精神和工作要求，发挥自己的亲和力、沟通力，凝聚所有的积极力量，开拓创新，推动监区工作上台阶。针对民警的疑问与思想问题进行“一对一”沟通，将民警的思想拢到监区的路线上来。还要关注他们的困难，倾听他们发自内心的呼声，并在第一时间内传递给监区领导。
（3）搞好人、财、物的协调。上面千条线，下面一根针，任何监狱举措，不论如何循环往复，亦不论形式怎样变幻，归根结底要回到罪犯所在监区上来，这需要监区人、财、物作支撑。监狱各个职能部门都要会求监区给予最大的重视度，实现归口工作质量最优化、效率最大化。警长的使命就是在监区领导的指导下，用全局的眼光考量监区工作，最大限度地优化监区人、财、物资源配置，实现“1+1＞2”的整合效果。
2、警长要扮演好“守夜人”角色
英国古典经济学大师亚当•斯密提出了“守夜人” 一专有名词，它的意思有二：一是主张行政管理越少越好。二是强调服务功能。在这里，取其第二层意思。
其实，我们回头看看监狱实施二级管理便知，二级管理后，分监区层面被取消，监区领导要直面监区事务最底层，实际上顶替起了三级管理中分监区长的角色。随着角色的转换，监区领导也将从重视宏观调控向重视微观管理转变。决策、管理、指挥、控制、考核权达到了合谐的统一。普通民警也只是面临罪犯的增多和业务分工的不同。其中受到冲击最大的则是警长，环境的变化使得警长剥离其它职能，凸显出服务职能。它主要体现在管理层次上警长必须脱离带有考核权的“硬管理”，执行监狱制度和监区领导的指示，坚守监区领导的方向，秉承监区领导的意图，以人格魅力、领导权威及灵活的协调沟通能力来管理监区，以此达到“硬管理”的效果。其次，警长还必须在监区建立良好的人际关系，尽量弥补监区领导实施““硬管理”中造成的人际裂痕，实现监区机器运转通畅，这是警长开展工作必备的要求。再次，还体现在警长要有出色的信息整合能力，能从每天大量的监管改造信息、生产信息、安全信息等信息中分得出轻重缓急，去伪存真、去粗取精，进行优化整合，帮助监区领导制定科学合理的组织计划，使其免受错误信息、无用信息的困扰。
(三)划分科学合理的组织机构和责权体系
警长工作之所以出现以上现象，一方面是由于旧的观念，管理方法所致，更重要的原因在于当前改革过程中常出现的组织机构、权责体系不合理。工作实践中，警长职能往往在“管理”与“服务”上摇摆不定。依目前的监狱现状看，监区一级应采用“直线职能制组织结构” ，设有两套系统，即直线指挥系统和职能参谋管理系统。实际运行中，决策权和领导权归属于监区领导，一切监区事务须以监区领导的名义或者经过该领导批准，才能下达执行，而职能参谋管理系统则属于警长，它的职责为监区领导和监区民警提供参谋、咨询和建议，具有良好的服务功能，却没有独立的指挥管理权和考核权。另外，监狱还应细化监区权责体系，区分监区领导、警长、监区民警的工作范围，明确哪些是监区领导应该做的，哪些是警长必须做的，哪些是监区民警必须做的，制定对应的考核问责机制，什么情况下负领导责任，什么情况下负直接责任，杜绝越俎代庖、多龙治水的现象出现。

化学工业部 外交部 对外贸易经济合作部


化学工业部、外交部、外经贸部、海关总署关于进一步加强可用于生产化学武器的化工原料进出口管理的通知
化学工业部、外交部、外经贸部、海关总署



各省、自治区、直辖市化工厅（局）、外经贸委（厅、局）、广东分署、各直属海关：
《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》（以下简称：《禁止化学武器公约》）已于今年4月29日正式生效，我国已向联合国递交了批准书，成为该公约的原始缔约国。
我国政府历来对可用于生产化学武器的化工原料及其技术和设备的出口持慎重、负责的态度，不出口以制造化学武器为目的的化工原料、技术和设备。1993年我国政府签署《禁止化学武器公约》后，即发布了《国务院关于进一步严格控制可用于生产化学武器的化工原料进出口的通
知》，明确由化工部对可用于生产化学武器的化工原料进出口实行统一归口管理。1995年国务院又颁布了《中华人民共和国监控化学品管理条例》（以下简称《条例》），化工部据此发布了《各类监控化学品名录》和《条约》实施细则。
《禁止化学武器公约》生效后，各国都加强了对可用于生产化学武器的化工原料进出口的管理，以适应履约工作的需要。为贯彻我国政府全面禁止和彻底销毁化学武器的一贯立场，履行我国所承担的国际义务，各有关部门和单位必须进一步加强对可用于生产化学武器的化工原料进出口
的管理。现将有关事项重申如下：
一、《监控化学品名录》（第四类除外）中所列商品的进出口业务，由化工部和外经贸部联合指定的单位专营，其他任何部门和单位不得从事此项业务。
二、国家对可用于生产化学武器的化工原料及其生产技术和专用设备实行进出口许可证管理，被指定经营单位必须按照有关规定办理进出口许可证申批手续。国家严格控制上述化学品向《禁止化学武器公约》非缔约国家出口。被指定经营单位向非缔约国洽谈出口第二类、第三类监控化
学品合同前，必须事先征得化工部的同意。在办理向非缔约国家的出口业务申请时，除需持有进口国政府主管部门出具的所进口的化学品不用于生产化学武器和不转口第三国的保证书外，还须提供使用该化学品用户的最终用途证明，并提供审查所需的技术资料。经审查批准后，凭化工部的
批准文件向外经贸部申领出口许可证。
三、未经化工部批准，任何单位均不得与外国公司、企业和其它组织或个人在可用于生产化学武器的化工原料生产和技术情报方面进行交流与合作。
四、加强对可用于生产化学武器的化工原料生产企业的监管。任何生产此类化学品的单位不得将产品出售给以出口为目的的非指定外贸经营单位。
五、各地海关要加强对可用于生产化学武器的化工原料的监管，凭外经贸部按照国家标准商品编码签发的进出口许可证验放上述化学品。严防个别非指定外贸经营单位在办理进出口业务时，采用不按照国家规定的命名方法填写化学品名称，使用虚假名称等手段报关，逃避海关监管。




1997年8月29日