现阶段必须加强党内执法监督

肖 来 青

当前，无论在理论界还是司法实践中，对于党委及其工作部门对司法机关的监督即党内执法监督，存在疑惑的人不少。有人甚至在报刊上发表了有争议的言论。我借此机会也谈点自己的看法。
我曾在某法学刊物上读到一篇题为《实行司法独立与遏制司法腐败》的文章，其观点可以说代表了当前相当一部分人的看法。文中说：“制度的腐败是最大、最根本的腐败。目前，法院设置的‘条块结合，以块块领导为主’的体制，为地方党政部门非法干预司法活动提供了条件。各级地方法院的主要组成人员实际上由各级党委（组织部门）决定，通过同级人大履行选举或任免手续。法官和法院都得对同级党委负责，要违抗地方党委依法审判，是十分困难的。再则，县级以上党委都设有党内的政法委员会，其主要成员除一名党委副书记或常委兼任政法委书记外，其他都是公、检、法、司法机关的首脑。这样，政法委实际是这些机关的联体，作为党内主管法治的政法委员会，其主要职责本应是领导和支持司法机关依法独立行使审判权，但往往变成了司法机关‘联合办公’，多属相互配合，而实际很少或取消了‘互相制约’，政法委的委员制变成了政法书记首长负责制，他个人说了算。重要的案件都须经他审批，成了判案的习惯程序。这不但不能保证司法独立，而且使司法依附于本地势力，当然不可能摆脱地方保护主义的干扰。”
我认为这段文字至少有以下错误：其一，作者所描述的情况与实际不符。例如，文中说政法委的成员除书记外，“其他都是公、检、法、司机关的首脑”，就是不合实际的，政法委实行委员制，至少几个副书记都是委员。又如说，政法委的主要职责是“领导和支持司法机关依法独立行使审判权”，也不全面，主要职责还应包括在政法机关贯彻党的路线、方针、政策，组织协调政法机关、党政各部门及社会各方面力量维护社会稳定，开展党内执法监督，加强政法队伍建设等等。再如文中说，政法委书记“他个人说了算，重要的案件都须经他审批”，应当说，这是政法委会内部制度所不允许的，若个别地方真有此事，那完全是违规行为，不属体制问题。对于上述的不切实际的描述，若不是作者对政法委的机构设置、职能性质、运行机制等不谌了解的话，那就是有意曲解了。其二，观点明显错误或带有偏见。如文中说，“要违抗地方党委依法审判，是十分困难的，”弦外之音，就是地方党委总是在非法干预审判工作，使法院无法依法审判。这实际上是把党委领导、监督与依法审判对立起来。文中还把政法委为协调重大疑难案件所主持的党内“联合办公”与公、检、法、司机关的“互相制约”对立起来；把党委政法部门说成是“本地势力”，等等。这段文字从整体上否定了党委对司法机关的领导和党内执法监督。它所代表的思想倾向是十分有害的。
为什么产生这种思想倾向？我以为，主要有两个原因：一个是在一些地方确实存在少数人特别是重权在握的党政领导干部，不顾党纪国法，以言代法，肆意干预审判工作，严重影响了公正司法。在这种情况下，一些同志便辨不清主流与支流，也不深入调查研究，错误地把司法机关出现的腐败问题归咎于党委及其政法委对司法机关的监督，进而怀疑这种监督的合法性。他们不知道党内执法监督的前提，就是必须在宪法和法律范围内活动，党委政法委自身必须模范地遵守宪法和法律，绝不允许政法委或其中某个人逾越法律以言代法。如果有人要反其道而行之，那便是个人的违法行为，与党的制度设定无关。这正如西方三权分立制度下也有法官枉法裁判一样。至于党内联合办公，更是政法机关内部就少数涉及社会大局稳定的案件或司法机关争议较大的重大疑难案件，为防止在这类案件的审判过程中出现司法腐败和冤假错案所采取的一种能增加透明度的案件分析会。它的目的正在于使司法机关公正而高效率地审判而不是违法办案。另一个原因是一些人超越现实，盲目地追求西方三权分立的体制。从理论上讲，西方国家实行立法、行政、司法三权分立为公正审判提供了更为理想的制度模式。但是，我们的一些同志没有看到：我国的国情不同于西方.这里最主要的一点就是中国的经济基础尚处于"初级阶段",作为上层建筑的民主与法制也就不可能达到很高的程度.中国的改革是一个渐进试的改革,它必须有一个较长的过程,这是中国情所决定的,司法改革也必须首先考虑这一点.任何想跨越这个现实的想法都是幼稚的书生话.笔者认为,在当前法律监督机制尚未完善、执法司法队伍素质还比较低的情况下，简单地谈“三权分立”，或者以审判独立为由把党的领导监督与审判独立对立起来，从而排除党委的监督，是根本行不通的。中国共产党作为中国的唯一执政党，"执政"二字决定了党对包括政法工作在内的各项工作的领导权,党委政法委的执法监督权是党的领导权所派生出来的.中国共产党不仅要坚持党管干部、党管意识形态的原则，还要坚持党管国家机器（包括司法机关）的原则。既然要管，怎么不能监督，新闻媒体能监督、群众能监督，党委还不能监督？何况这种监督是宪法中有规定的。当然，法律还应细化，监督不能干预执法司法过程。在我国当前条件下，更重要的是要研究如何形成包括党内执政监督在内的多元司法监督体制而不是削弱这种监督。这里需要指出的是,我们强调加强党内执法监督,丝毫?]没有否定司法体制改革的意思.应当说,中国加入WTO后,在经济全球化的潮流中,按照国际通行做法处理经济问题逐渐被人们所认识和接受.在这种形势下,司法改革的目标也应当是在坚持“中国特色”的前提下,最大限度地使中国的司法制度逐步与世界接轨.这也是党领导政法工作的一项重要内容.它与加强党内执法监督工作并行不悖.
在现阶段，加强党内执法监督的重要意义可以从以下几个方面来认识：
首先，党内执法监督可以弥补当前司法监督乏力的问题。在我国的司法体制中，虽然设定了监督的制度，但还很不完善，缺乏可操作性；虽然检查机关也履行着对审判机关监督的重要职能，但在实际操作中遇到阻力较多，有时很难发挥作用。而这时候，党委政法委则可起到支持和弥补作用。政法委虽然不是司法职能机关，但在执法监督上有自己的优势。它比较超脱，而且对政法机关具有一定的处罚建议权。所以这种监督具有一定的抗干扰性，并借助这种抗干扰能力而得以推行。在其他监督难以取得实效的情况下，加强党对政法工作的领导和执法监督，对消除当前司法腐败问题无疑具有积极的现实意义。
其次，党内执法监督可以对司法运作过程中造成的失误进行有效救济。党内执法监督，是对已审结但当事人仍有异议，或显失公平，或另有与法院已认定事实有重大出入案件的监督，是本应属一般社会监督主体就能履行但尚未得到履行的正常监督，而非凌驾于司法审判机关之上的特权，作用是对司法审判行为发生冤假错案后，通过党内执法监督程序对司法活动进行有效救济。它对法院"依法独立行使审判权"来说，不但没有任何冲突和影响，而且对因审判权滥用带来的社会负面影响有积极的消解作用。
由于我国国情的特殊性，相当一部分群众目前还无力对诉讼成本进行必要的投入。为了捍卫自身利益，这些特殊主体虽然采取上访的方式，把主持公道的希望寄托在党委政府的身上。为解决这些特殊群众面临的司法困难，在党委政法委内设置了执法监督室。执法监督室通过对当事人提出异议案件的调卷审查，认为法院裁量与法律规定确有重大出入的，按照审判监督程序规定建议原审法院进行再审或由检察机关提起抗诉，其监督职能的履行和对枉法裁判的骄正都是严格依法进行的，而且任何一个环节都是在司法主体和当事人的直接监督之下进行，任何枉法行为都可能导致新的当事人主体对裁量的不满和申诉。一般来说，在这种情况下，党委政法委不愿冒违法犯罪的风险去扭曲其应尽的监督职能，更何况要推翻原来的司法裁定在法律程序上比原来作出裁定本身有着更严格的审查制度和程序。因此，党内执法监督，是在不干扰审判独立的前提下，对司法执法过程中存在的问题及时进行查纠补救，以更好地维护司法公正。
其三，党内执法监督可以超前规避司法腐败现象。一些信仿案件，虽然尚未启动审判程序，但就所反映的情况看，确有可能引发司法执法腐败的因素，提前批转给法院领导，提醒给予关注是很有必要的。近年来，各级党委政法按照党管政法的要求，积极工作，大胆探索，督促和引导政法机关特别是审判机关建立完善了各种内部监督机制和错案责任查究机制，从制度建设上超前对司法腐败问题进行设防，有效地规避了许多司法体制上存在的漏洞，为预防和遏制司法腐败发挥了积极的作用。
其四，党内执法监督可以为依法独立行审判权提供坚实的组织保障。我国司法体制目前面临的问题，与政法体制改革是紧密相关的，要从体制上解决当前面临的矛盾，必须在党的领导下，自上而下有序推进。法院依法独立行使审判权的提出和法律化，就是党在总结了几十年司法实践经验的基础上进行的自我完善。在法官独立行使审判权的实践过程中，各级党委尤其是党委政法委对其支持的态度是非常鲜明的，并为此作出了不懈的努力。如，一些地方的党委政法委为提高法院审判的抗干扰能力，专门出台了支持政法机关特别是审判机关正确司法的政策规范，明确规定除对超出法定期限久拖未决和审决后群众反映强烈可能影响司法公正的案件进行监督催办督办外，不得干扰司法机关正常执法司法活动。并通过制定错案责任追究制，对执法司法机关领导干部实行执法司法风险抵押金制度和政治责任追究制度，力求把维护公正司法的工作做到每一个执法司法主体身上，对各种枉法裁判的行为设置了成本较高的高压线。面对这些高压政策，即便有人想以权代法、以权压法，也会有所顾忌。因为任何领导者以其职务的压力来左右司法活动，无论是对领导者还是司法主体，其所承担的风险比从中可能得到的好处要大得多。应该说，正是因为有了党的领导监督，司法机关独立审判的职权才得了更好的发挥。

(此文为肖来青于2003年9月17日在中共湖南省委党校政法综治领导干部培训班上的发言摘要)

论构建和谐社会下的法律援助
丘云卿 丘荣城 余筠源（华南理工大学法学院 ）
内容提要：法律援助对和谐社会的构建具有重要作用。现阶段，法律援助面临着种种困境，要解决法律援助所面临的困境并使之在构建和谐社会中发挥应有作用，就必须明确在现阶段法律援助是国家和社会的共同责任，提高法律援助的立法层次，充分发挥社会组织尤其是法律院系在法律援助事业中的重大作用，多渠道解决法律援助的资金严重短缺问题。
关键词：法律援助 和谐社会 共同责任 困境 对策

“民主法治”、“公平正义”是社会主义和谐社会的题中之义。[1]法律援助对构建社会主义法治社会，实现社会公平正义，以及维护社会稳定具有重要作用。党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出，十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面重申，十六届五中全会再次把“加强和谐社会建设”作为“十一五”计划的重要目标。因而，在构建和谐社会目标下研究法律援助，分析其与和谐社会的关系，探析法律援助所面临的困境以及寻求解决的措施，具有重大的现实意义。

一、法律援助与和谐社会

法律援助又称法律扶助或法律救济，英国《简明不列颠百科全书》将其定义为“在免费或收费很少的情况下对需要专业性法律帮助的穷人所给予的帮助”。[2]法律援助制度是贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，保障公民享受公正法律保护的一项重要制度。是否建立起完善的法律援助制度被认为是衡量一个国家法制是否健全，司法人权保障机制是否完善的重要标志，也是衡量社会文明进步程度的重要标尺。法律援助对和谐社会的构建也有着重大作用。
1、法律援助制度是建立社会主义法治国家的必要条件之一。“权利的充分赋予和权利的有效实现与保障是现代法治的基本内涵之一”，[3]建立社会主义法治国家并不是只是通过立法把各种权利赋予社会公众，没有必需的司法保障制度保障公民权利的实现再完善的立法也可能是一纸空文。法律援助制度旨在对社会弱势群体提供法律帮助，保护其合法权益，保障其法定权利得以实现而不致成为空中楼阁，它能够保证让每一位社会成员不因经济条件和社会地位的差别，平等地享受到法律的终极关怀，是“一个法治健全的国家不可或缺的司法救济机制”，“法律援助制度是保护公民权利、完善社会主义法治的必然要求”。[4]而法治是和谐社会实现与维系的必要社会环境。
2、法律援助保障司法公正，维护社会正义。“法律公正是社会正义的基本内容，司法公
正是社会正义的最后一道防线”。[5] “司法公正是构建和谐社会的重要保障，是推进社会主义和谐社会建设的重要力量”。[6]一个司法不公正的社会无论如何也不能被称之为“和谐社会”。法律援助保障司法公正体现在两方面：一方面，保障公民不受经济困难等因素之影响，获得其他有支付能力的公民所享有的法律服务，平等地行使诉讼等权利；另一方面就是使审判程序正当化，平衡控、辩双方势力，帮助犯罪嫌疑人、被告人获得有效辩护，避免不公正判决。司法公正使社会成员信任法律从而更加遵守法律，遵纪守法也是社会和谐的体现。
3、法律援助是维护社会稳定的重要机制。党的十六大报告指出：“完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境”。然而，随着改革发展的深入，各种社会矛盾也逐渐暴露：由于拖欠民工工资产生的暴力事件、自杀事件，征用农民土地与城市拆迁问题产生的群众上访并与政府发生冲突的事件近年来诸见报端，影响到社会和谐与稳定。究其原因，很大程度是因为群众因经济原因或法律意识薄弱同时又没享受到必要法律援助，而使事件未能在法律范围内解决而产生社会不和谐之音。因为弱势群体得不到社会救济，不能得到法律帮助，遇到问题就有可能铤而走险，甚至运用暴力手段来获取心理平衡，这将严重影响社会稳定。[7]法律援助作用的充分发挥能使上述事件在法律框架内得到解决，避免社会冲突与动荡，达到和谐社会“安定有序”之要求。

二、中国法律援助：构建和谐社会下的困境

中国的法律援助建设始于1994年司法部首次公开提出建立法律援助制度的设想，经过十一年发展已取得一定成就。但应该看到，法律援助在现阶段还面临着种种困境。
1、立法困境。法律援助立法所面临的问题主要是立法层次不高，已有法规过于粗糙。到目前为止，“《刑事诉讼法》与《律师法》的相关规定[8]和《法律援助条例》构筑了中国法律援助制度的原则和框架，是中国法律援助制度的重要法律根据”。[9]笔者认为，涉及到实现“法律面前人人平等”宪法原则及千千万万弱势群体切身利益的法律援助制度，只有两部门法的零星规定及一部国务院的行政法规来规范，不仅存在缺乏对社会团体、法律院系开展法律援助的管理及人员身份问题规定的缺陷，而且也难以令地方政府对法律援助事业给予足够的重视，这在地方政府对法律援助的经费支持上已有体现。而在国外，人们对法律援助的重视已经提升到了以宪法规范来加以保障的高度。如意大利1949年宪法第24条规定：“贫困者有在任何法院起诉和答辩可能性，应由特别制度保障之”。
2、供需困境。我国现有的法律援助人员所能提供的法律援助还远不能满足我国社会对法律援助的需求。据统计，“我国城市贫困人口有2000万，农村贫困人口有6500万，共8500万。如果按照贫困人口中1％的人需要法律援助计算，则每年有85万件法律援助案件；又据共青团中央有关部门统计，全国未满14周岁的未成年人有3亿多，如果按万分之一的未成年人需要法律援助计算，则每年有3万多件法律援助案件；又据中国残疾人联合会的调查结果，我国的残疾人有6000万，按1％的残疾人需要法律援助计算，每年需要法律援助的案件就有60多万件；同时，据《1999年中国统计年鉴》，截至1998年我国已有65岁以上的老年人9240万，同样按1％计算，则每年有92万多件法律援助案件。上述几项相加，每年大约有387万
件法律援助案件等待办理。以上计算方法尽管存在交叉，但仍属极为保守的数字”。[10]就目前而言，我国的法律援助案件和事项绝大多数需要律师提供帮助，按每位律师每年无偿办理1－2件法律援助案件计算，我国现有的12万律师只能办理12－24万件法律援助案件。供需之间严重的失衡现象凸现在构建和谐社会下法律援助困境亟待解决的迫切性。
3、资金困境。我国法律援助资金来源主要是财政拨款，资金来源的单一性在现阶段决定了法律援助资金困境的必然性。据日前司法部公布的数据，2004年全国各地法律援助财政拨款总额为2.1712亿元，[11]分摊到我国13亿人身上，人均法律援助经费仅一角多钱！而2004年全国法律服务人员实际办理的法律援助案件为190187件，[12]按每件案件花费1200元计，[13] 2004年法律援助经费需2.2822亿元，仅2004年实际办案经费缺口就已经高达1110万元！而根据预测，我国贫困人口、残疾人、未成年人以及老年人每年亟待需要法律援助的案件，每年就大约有38.5万件，每年亟需的法律援助经费就达4.62个亿，是目前财政拨款的两倍！法律援助经费的缺乏严重影响了法律援助工作的实施。

三、构建和谐社会下的法律援助：国家与社会的共同责任

当前法律援助在立法与实践中面临种种困境的一个重要原因在于我们对其性质的认识存在偏差，要进一步发挥法律援助在构建和谐社会的作用必须明确法律援助的性质。
1997年5月20日颁布的《司法部关于开展法律援助工作的通知》把法律援助定义为：“是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费提供法律帮助的一项法律制度。”《法律援助条例》没有明确给法律援助下定义，学者根据其内容将法律援助定义为：“由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或者特殊案件的当事人提供免费的法律帮助以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。” [14]还有学者认为，“法律援助，是指当事人确需律师的法律服务，却又无力支付律师费用，由国家负责为其提供法律帮助的制度”、[15] “法律援助是国家以制度化、法律化的形式，为贫者、弱者和残疾者提供法律帮助”，[16]等等。
纵观对于法律援助的诸多定义，虽然各个定义或许在受援主体或施援方式上略有区别，但是却无一例外地有着共同的理念基础——强调法律援助的国家责任性。“国家是法律援助的主体”，“国家是法律援助义务的承担者”，“法律援助的实施是受国家法律保护并以国家强制力为后盾的一种国家义务行为”。[17]无论是国家还是学者 ，在对于法律援助性质的认识上，都过于强调其国家责任性，而忽视了法律援助性质的另一面——社会责任性。笔者认为，在构建和谐社会下的法律援助应该是国家与社会的共同责任。理由如下：
1、法律援助从社会责任到国家责任的发展经历了漫长的两个阶段。第一个阶段是慈善行为阶段。从其在英国产生的15世纪到19世纪末以前，法律援助通常被认为是律师或其它社会组织因职业道德或为了公共利益的要求，通过免受或减收代理费用而自发地向贫困者提供法律援助的一种慈善行为，即此阶段法律援助是社会的责任。第二阶段是国家职权行为阶段。20世纪中叶以来，随着社会平等的观念进一步普及和人民权利意识的提升，以及人权保障运动的高涨，法律援助制度成了国家治理结构的重要组成部分，即国家通过适当的法律援助计划，使包括贫穷者和其他某些社会特殊群体在内的每个人都公平地获得司法保障和救济的机会，法律援助不再是社会责任的慈善行为，“而被公认为是各国政府的责任”。[18]法律援助在西方从社会责任上升到国家责任并不是一蹴而就的，无论是社会责任还是国家责任都是历经社会综合因素磨合后与之相适应的。中国自1994年引入法律援助制度至今只有短短11年，法律援助的国家责任性受国情制约难以充分实现，因而必须重视其社会责任性。
2、法律援助国家责任性的实现以雄厚财政支持为前提。1495年法律援助在英国萌芽时，英国正处于“资本主义的胎动时期”，“也是从封建社会向资本主义社会过渡”的都铎王朝。[19]此时封建主义与资本主义博弈下的英国政府的财力不足以实现法律援助的国家责任，因而法律援助必然是社会责任的“慈善行为”。到20世纪中期，英国已发展成为“日不落”帝国，雄厚财政支持使法律援助的国家责任性得以实现。法律援助国家责任的实现必须以雄厚的财政支持也为美国法律援助发展史所证明。20世纪60年代美国总统约翰逊提出“向贫穷宣战”计划，政府注入法律援助的资金稳步增加，法律援助迅速发展，而到80年代里根总统时期，因政府宣布裁减法律援助资金，“将联邦资助削减了35％”，美国法律援助因而立即走向低谷。[20]以中国目前的经济状况及财政收入要完全履行法律援助的国家责任是不现实的。[21]
四、解决法律援助困境的对策思考

明确了法律援助在现阶段是国家与社会的共同责任，以下是笔者对解决法律援助困境的对策思考。
1、提高法律援助的立法层次，完善法律援助体制。
据有关资料表明，法律援助工作开展得比较好的国家，不仅在其国家宪法或宪法性文件中作出有关法律援助的原则性规定，而且都制定有专门的法律援助法，如英国有《法律援助法案》、加拿大有《法律援助法》、美国有《法律服务公司法》、韩国有《法律援助法》，等等，法律援助制度的具体实施被纳入了高规格法律化、制度化的轨道。[22]在中国社会贫富分化加剧而导致客观上出现不公，时代呼唤构建和谐社会的环境下，我们必须充分认识提高法律援助立法层次的重要性。因此，笔者认为全国人大及其常委会应尽快通过法律援助法规，以基本法的层次来规范中国的法律援助工作，使各级党政干部乃至整个社会提高对法律援助的认识，提高公众社会责任感，群策群力，为法律援助工作贡献力量。
2、充分发挥社会组织在法律援助中的作用以缓解供需问题。
据司法部法律援助中心调研组的分类，参与法律援助工作的社会组织主要有三类：第一类是各级工、青、妇、老、残等社会团体设立的法律援助组织，一般是在工、青、妇、老、残的维权或信访部门，加挂法律援助中心或站点的牌子，据了解，全国妇联系统法律援助中心或站点有2.5万多个，全国工会系统有9000多个；第二类是法律院校设立的法律援助组织，大致可分为法律诊所和学生志愿组织两种情况，全国大约有30—40个法律院校法律援助组织；第三类是除以上两类外的民间法律援助组织，参与法律援助工作的社会组织的业务范围一般是咨询、代书、非诉讼调解等，[23]也办理少量诉讼案件。这些组织的援助对象一般都是经济困难的职工、农民工、残疾人、妇女、未成年人、老年人等。社会组织的法律援助工作在保护弱势群体合法权益，缓和社会矛盾，实现公平正义中具有积极作用，充分发挥它们的作用对构建和谐社会有着重要意义。
笔者要强调的是：法学院系应该在法律援助组织中发挥更大的作用。法律院系的事业单位性决定了其应该在法律援助中承担相应的社会责任。方式如下：
——实行诊所法律教育。“诊所法律教育发端于美国，它借鉴医学院诊所与临床实践的教育模式，在有经验的教师导下，让学生在真实的案件中代理社会弱势群体，提供其所迫切需要的法律服务”。[24]诊所法律教育是法学院学生对传统课程设置日益不满，积极要求实践性法学教育和为社会服务的渴望日益增长的推动下所形成的。[25]“是法学院在社会对法学院毕业生的能力诸多否定和批评的情势下，对法学院课程设置和教学方式进行反思、检讨和修正的结果”。[26]
2000年9月，在美国福特基金会的大力支持下，北京大学、中国人民大学、复旦大学、华东政法学院、武汉大学以及中南财经政法大学分别开设了诊所法律课程，建立法律诊所并获得显著成效。诊所里的学生在实践性的教学中不仅获得了前所未有的学习效果，而且在对社会弱势群体的法律咨询、代拟文书、代理甚至法律辩护等实践中为我国的法律援助事业作出了积极的贡献。截至2005年9月，我国已有35个法律院校开设了诊所法律教育课程。[27]实践证明，推行诊所法律教育无论是对法学教育改革还是法律援助事业对具有重大的现实意义。[28]
——建立法律援助机构。1992年5月，武汉大学成立了我国第一个高校法律援助机构：
“社会弱者权利保护中心”；1995年2月，北京大学成立“北京大学法学院妇女法律研究和服务中心”；华东政法学院于1997年成立“华东政法学院法律援助中心”；中南财经政法大学在2000年成立了“法律援助与保护中心”，等等。到目前为止，我国已有近20所高校法学院成立了法律援助机构。其中不少在法律援助工作中发挥了积极的作用，以中南财经政法大学为例，从其2000年成立到2001年11月，短短一年多的时间里接待来访者2500余人，回复电话、信件500余次（件），成功办理60余件法律援助案件，曾创下我国民间法律援助单个案例索赔额之最，在社会上引起强烈反响。[29]实践证明了高校法学院建立法律援助中心的可行性及其对缓解目前法律援助供需矛盾的重大作用。
法律院系无论是以诊所法律教育还是设立法律援助机构的形式提供法律援助服务，都具有独特的优势。
（1）人力资源丰富。我国高校法律院系的教师理论知识深厚渊博（多数教师具有硕士以上学位，博士化已成为趋势），并且不少教师具有律师执业资格，还有一些是法官出身，具有独立承办重大疑难案件的经验；法律院系的本科高年级学生、法学硕士及法律硕士都是法律知识功底扎实并有志于提供法律服务的热血青年，而且其中有些法律硕士或法学硕士甚至已经通过了全国统一司法考试，具备了从事法律工作的基本资格。法律院系里的济济人才无疑是一支高素质的法律援助力量。
（2）服务成本低，质量高。法律院系学生无论以何种形式对外提供法律援助服务，都是以学习实践经验、锻炼能力以及维护社会公平正义为目的，一般都不收取任何费用，学校也无需支付工资，更容易实现无偿为经济困难当事人提供法律援助。同时，参与法律援助的学生一般都是学生中成绩好、能力强的佼佼者，他们参与法律援助的工作与其社会实践学分或综合测评挂钩，老师也会对他们的法律援助工作提供必要指导并且在必要时亲自参与其中，因而保证了法律援助的质量。[30]
（3）社会更易于接受。现阶段我国具体实施法律援助的主体仍然是律师，由于律师基于职责所在有时难免要替被公众认为是“罪大恶极”的犯罪嫌疑人辩护，社会公众基于自然感情在心目中对律师存在误解，认为律师“惟利是图”，甚至可能产生抵触情绪而缺乏对律师的信任。而“法学院学生正直纯洁的风气，敢于伸张正义的勇气和法学院知识权威的形象，以及法学院在政府机构和司法机制中的中立地位，使得普通百姓更容易产生信任感，也更易于案件的及时处理”。[31]
3、多渠道解决法律援助资金问题
目前我国经济相对落后，财力有限，政府不可能在短期内对法律援助大幅度增加财政拨款已经是不可改变的事实。必须多渠道筹集资金。就目前而言，以下方式是可行的。
（1）进一步争取社会资金支持，广泛发动社会成员为法律援助捐款。中华民族是有扶弱济贫、乐善好施的传统美德，只要进一步加大宣传力度，引起社会对法律援助事业的高度重视及对其困境的了解，鼓励公司、事业单位、律师事务所、其它行业协会以及有经济能力的人捐款，就一定能募集到更多的捐助，[32]同时也可以通过移动通讯网络、互联网、电视等媒介或现场开展大规模的募捐公益活动。
（2）建立法律援助分担费用制度。法律援助分担费用制度，指多当受援助的当事人因胜诉或由于受到援助的原因而使其经济状况有实质性改善，并且有能力支付法律援助的部分费用时，应当按照规定的分担范围和分担比例偿还部分费用的制度。[33]《法律援助条例》第二条明确规定我国的法律援助服务是“无偿法律服务”，探究其立法目的，无非是为了保障经济困难的公民无偿获得法律援助的权利，防止出现有偿服务，损害法律援助事业的形象，其价值取向是使法律援助制度维护社会公正作用得以真正实现。笔者认为，实行法律援助分担费用制度与此法规在价值取向上并无冲突。因为实行费用分担并不是以营利为目的，而是在条件允许的情况下弥补法律援助经费不足，使法律援助工作得以正常运作的举措，这与有偿法律服务的营利性有着本质的区别，其价值取向也是为了保障法律援助的有效施行。[34]此制度已为多国实践。[35]